Партнерство, но не панацея

Кабинет министров 14 августа утвердил Концепцию развития государственно-частного партнерства на 2013-2018 годы, в соответствии с которой предполагается интенсивно привлекать частный бизнес к решению общегосударственных задач, прежде всего, в сфере инфраструктуры. К декабрю текущего года планируется разработать и подать в Кабмин проект закона "О Стратегии развития государственно-частного партнерства в Украине". Такая форма сотрудничества государства и бизнеса в последнее время действительно стала популярной во многих странах мира, однако у нее есть и свои "подводные камни". Главная трудность заключается в том, что необходимо найти баланс интересов, который устраивал бы не только бизнес, но и государство.

Правительство делегирует полномочия

Под государственно-частным партнерством (public-private partnership, PPP) принято понимать различные формы средне- и долгосрочного взаимодействия государства и бизнеса для решения на взаимовыгодных условиях общественно значимых задач на местном или общенациональном уровне. Иными словами, государство привлекает частный бизнес для реализации важных для него проектов, которые оно само осуществить по той или иной причине не может.

Сегодня в мире выделяют несколько типов государственно-частного партнерства (ГЧП). Все они так или иначе подразумевают, что частная компания по договору с государством создает некий объект и управляет им в течение определенного периода времени. Чаще всего предметом такого партнерства является строительство дорог, реконструкция аэропортов, прокладка инженерно-коммунальных сетей, развитие социальных объектов. Так, в частности, в России планируется осуществить в рамках ГЧП такой крупный проект, как строительство железнодорожного и автомобильного моста через Лену стоимостью (по предварительным оценкам) 64 млрд руб., из которых не менее 15% должен предоставить частный партнер.

Впрочем, в более широком понимании в понятие ГЧП могут входить и такие формы сотрудничества, как приобретение частником в аренду или концессию государственных активов, основание государственно-частных совместных предприятий, даже предоставление коммерческим корпорациям государственных контрактов и заказов.

Безусловно, все эти виды взаимодействия государства и бизнеса существуют уже не одно десятилетие. Однако концепция ГЧП возникла относительно недавно – в 1980-90 годы. Связано это было, прежде всего, с изменением роли государства в современной западной экономике. Согласно главенствующей в настоящее время доктрине либерального капитализма государство должно только устанавливать правила игры и заниматься регулированием рынка, но не вести какую-либо активную экономическую деятельность.

Сегодня у правительств многих стран нет ни подходящих организационных структур для реализации крупных проектов, ни соответствующих управленческих кадров. И то, и другое властям фактически приходится "занимать" у частного бизнеса, привлекая его к решению своих задач. Хотя в некоторых странах создаются специальные государственные агентства для управления проектами в рамках ГЧП, иногда с подчинением непосредственно правительству.

Кроме того, потребность в ГЧП возникает и в том случае, когда государству просто недостает финансовых средств для содержания и развития госсектора экономики. Эта проблема очень актуальна сегодня для Украины и, пожалуй, является главным стимулом для развития государственно-частного партнерства в нашей стране. В этом случае правительство привлекает бизнес, чтобы тот вложил собственные средства в некие важные для национальных или местных властей проекты, которые они не в состоянии профинансировать самостоятельно.

Итак, в любом случае в основе ГЧП лежит относительная слабость государства, которое знает, что ему нужно сделать, но не может это сделать самостоятельно из-за недостатка организационно-управленческого опыта или (и) денег. При этом имеется в виду, что проекты, о которых идет речь, не могут быть реализованы частным сектором самостоятельно и по собственной инициативе.

В некоторых случаях ГЧП реализуется в отраслях, которые не могут быть переданы в частную собственность. Это относится, например, к транспортной инфраструктуре, "естественным монополиям", в том числе на локальном уровне, или стратегическим отраслям – для Украины это, в частности, углепром, а для России – оборонка. В таких случаях ГЧП на условиях, скажем, концессии представляет собой альтернативу приватизации. Актив продолжает оставаться в собственности государства, но находится под управлением частной компании, которая инвестирует в его развитие и получает основную выгоду от его функционирования.

Часто объектом ГЧП становятся проекты, при обычных условиях неинтересные частному бизнесу. Например, в ряде российских регионов эту форму совместной деятельности используют при строительстве детских садов, объектов здравоохранения, социального жилья. Частная компания реализует такой проект самостоятельно и на свои средства, а местные власти постепенно расплачиваются с ней в течение 10-15 лет и (или) предоставляют ей определенные льготы.

В западных странах на условиях ГЧП часто реализуются крупные инфраструктурные проекты с длительным сроком окупаемости. Здесь роль государства заключается в предоставлении частным компаниям гарантированной доходности проекта (порой, независимо от реальных показателей) на длительный срок – до 50 лет. Вообще, долгосрочность сотрудничества – один из отличительных признаков государственно-частного партнерства.

Пожалуй, наиболее сложный аспект ГЧП – обеспечение баланса интересов между государством и его партнером из частного сектора. Проблема заключается в том, что бизнес, принимая участие в таком проекте, считает своей главной целью получение прибыли, тогда как государству требуется, во-первых, реально действующий объект и, во-вторых, по минимально возможной цене. Из-за этого противоречия возникает высокая вероятность злоупотреблений. Даже в Европе можно найти многочисленные примеры совместных проектов, выгодных только для частного участника, а для Украины степень риска особенно велика.

Отечественная почва

В нашей стране концепция ГЧП не нова. Соответствующий закон, определяющий основные положения в этой сфере, принят еще в 2010 году. По данным Министерства экономического развития Украины, по состоянию на конец первого полугодия 2013 года в нашей стране реализовалось 160 проектов в рамках ГЧП. Из них более 100 приходилось на коммунальную сферу. Почти половина договоров (77) представляла собой концессии, в основном в сфере жилищно-коммунальных услуг. Примерно по 40 проектов предусматривают такие формы сотрудничества, как аренда и ведение совместной деятельности на базе объектов, находящихся в государственной (коммунальной) собственности.

Очевидно, большинство примеров ГЧП в Украине имеют в основном локальный характер, однако среди них есть и весьма крупные. Так, в 2011 году компания ДТЭК заключила соглашения о концессии двух ведущих государственных угледобывающих предприятий – "Ровенькиантрацит" и "Свердловантрацит" – сроком на 49 лет. На долю этих предприятий приходилось более 15% добычи угля в Украине, их деятельность была вполне прибыльной, но у них не было возможности инвестировать несколько миллиардов гривен в свое дальнейшее развитие. Именно эти средства и пообещала вложить ДТЭК.

Характерно, что новых договоров о концессии угледобывающих предприятий в Украине больше не заключалось, хотя в 2011 году предполагалось, что эта форма получит широкое распространение в качестве альтернативы приватизации угольных шахт. Других объектов, сравнимых по привлекательности для частного бизнеса с "Ровенькиантрацитом" и "Свердловантрацитом", в Украине не нашлось, а предоставить потенциальным инвесторам весомые стимулы для приобретения в концессию убыточных шахт государство не хотело, да и не могло. Решить проблему отечественного углепрома с помощью частных денег не удалось и, скорее всего, не удастся и впредь.

Вторым важным направлением ГЧП в Украине сегодня фактически стали морские порты. Как сообщает Минэкономразвития, ими заключено 16 договоров о совместной деятельности с частными компаниями. Наконец, формой ГЧП можно назвать и подготовку к Евро-2012, когда крупные инфраструктурные проекты реализовались с помощью частного капитала. Для последнего этот опыт, очевидно, оказался весьма удачным. По крайней мере, власти уже несколько лет вынашивают идею проведения в Украине зимних Олимпийских игр, для подготовки к которым потребуются еще более значительные капиталовложения.

Правда, превышение изначальных смет при строительстве является общемировой тенденцией. Например, при реализации одного из крупнейших государственно-частных проектов в Европе – прокладке туннеля под Ла-Маншем в 1987-1994 годах – общие расходы (почти 5 млрд фунтов стерлингов, что эквивалентно примерно 12 млрд фунтов стерлингов по нынешнему курсу) оказались на 80% больше, чем предполагалось. Кроме того, инициаторы проекта не предвидели такого фактора, как появление бюджетных авиакомпаний, из-за чего пассажиропоток через туннель оказался намного ниже запланированного уровня.

Таким образом, опыт ГЧП для Украины пока что достаточно противоречив. Впрочем, Кабмин, судя по всему, пока не планирует привлекать частный капитал для решения задач общегосударственного уровня. По данным Минэкономразвития, для реализации ГЧП определено немногим менее 400 объектов коммунальной собственности, так что новые проекты, очевидно, будут реализовываться на локальном уровне и в, основном, в сфере коммунальных услуг. Частным компаниям будет предложено взять на себя управление водоканалами, тепло- и электросетями, взять на себя вывоз мусора. Собственно говоря, это представляет собой обычную в тех же европейских странах практику, которую просто планируется осуществлять в Украине под солидно выглядящей вывеской государственно-частного партнерства.

Главной проблемой в этом случае, судя по всему, станет обеспечение баланса интересов. Возможность допуска частного капитала в жилищно-коммунальную сферу обсуждается в Украине далеко не первый год, но ранее все упиралось в вопрос о тарифах. Значительная часть населения нашей страны просто не в состоянии платить за коммунальные услуги столько, сколько они в действительности должны стоить (с учетом инвестиционной составляющей), а государство не может ни отмахнуться от проблем своих граждан, ни создать для них высокооплачиваемые рабочие места. Поэтому, пожалуй, единственным вариантом допуска частного капитала в эту сферу остается сохранение системы дотаций для коммунальщиков, но с созданием действенных стимулов для сокращения расходов. Правда, тогда останется проблема качества услуг…

Впрочем, ситуация в украинском ЖКХ имеет лишь косвенное отношение к вопросам государственно-частного партнерства и требует отдельного рассмотрения. В любом случае, исходя из мирового опыта, государство и бизнес могут взаимовыгодно и с пользой для общества сотрудничать лишь в том случае, когда государство достаточно сильно и компетентно, чтобы реально создавать для бизнеса благоприятные условия и одновременно предотвращать злоупотребления с его стороны, а бизнес – достаточно эффективен, чтобы получать прибыль в установленных для него рамках. Кроме того, обстановка в стране должна быть достаточно стабильной, чтобы обеспечивать неизменность механизма взаимодействия на протяжении всего действия договоров, т. е. 10-50 лет. Есть ли все это сейчас в Украине – вопрос спорный.

Виктор Тарнавский

МинПром