С широко закрытыми глазами

Ограничив возможность обнародования статистических и бюджетных данных, Юлия Тимошенко не только обеспечила себе место в экономической истории нашей страны, но и стала единственным источником статистики о состоянии государственной казны. Если верить этой статистике, кризис затронул все сферы нашей экономики кроме бюджетной — в I квартале нынешнего года сводный бюджет выполнен с профицитом в несколько миллионов гривен.

В апреле в казну поступило на 10,7% больше запланированного. По словам председателя Госказначейства Татьяны Слюз, в январе-апреле 2009 года в бюджет перечислено 62 млрд гривен. Это позволило правительству возместить предприятиям 9,8 млрд гривен налога на добавленную стоимость (100% плана) и в полном объеме профинансировать все пенсии и социальные выплаты. Заместитель главы секретариата президента Александр Шлапак объясняет такой результат авансовой уплатой налога на прибыль и незапланированными отчислениями Нацбанка более чем на 4 млрд гривен. Чиновник подчеркивает, что даже при сокращении плана по доходам бюджета в апреле на 780 млн гривен фактическое выполнение бюджета составляет не 110,7%, как декларирует правительство, а 99,7%. По его данным, на 1 мая авансовые платежи составили 11,818 млрд гривен (в январе эта сумма не превышала 9 млрд гривен), а общая задолженность государства по НДС — 13,6 млрд гривен. «Предприятиям задерживают возврат подтвержденных проверками НДС на сумму 2,7 млрд гривен», — подчеркивает Александр Шлапак.

Регионы без финансирования

Сумской губернатор Николай Лаврик называет невозмещение налога на добавленную стоимость промышленным предприятиям основной проблемой области: государство задолжало региону 200 млн гривен (его основные плательщики — Сумской машиностроительный завод имени Фрунзе и «Сумыхимпром»). «Эти предприятия экспортируют до 80% своей продукции, поэтому суммы к возмещению заявлены немалые. Из-за отсутствия денег градообразующие предприятия простаивают, местные бюджеты недополучают налог на доходы физлиц», — говорит Лаврик. На злоупотребления Государственной налоговой администрации жалуются все опрошенные «Экспертом» руководители регионов. «Налог на добавленную стоимость возмещается по партийному принципу ”свой-чужой”. Плановая сумма невозмещения — более 100 млн гривен, реальная — намного больше. Налоговая затягивает дела в судах, чтобы не возмещать налог предприятиям», — возмущается губернатор Полтавской области Валерий Асадчев. В целом, по его словам, ситуация с выполнением бюджета напряженная, а бравурная статистика Кабмина действительность не отражает. Расходы Полтавской обладминистрации финансируются плохо, деньги выделяются только на выплату зарплат и оплату энергоносителей. «Финансирование транспорта не предусмотрено, как проводить празднование 300-летия Полтавской битвы — непонятно, денег нет даже на бензин», — говорит Асадчев.

Главе Севастопольской городской государственной администрации Сергею Куницыну не хватает средств даже на оплату за услуги ЖКХ, поэтому жителям Севастополя в середине апреля отключили горячую воду. Он считает это следствием задолженности государственного коммунального предприятия «Севгорводоканал» перед «Севастопольэнерго» за потребленную электроэнергию на сумму почти два миллиона гривен. «За воду население платит, но долг всё равно накапливается. При нынешней себестоимости куба воды в 6,30 гривни мы продаем его по 4,25 гривни. Отсюда два миллиона гривен убытков в месяц», — говорит Куницын.

Проблемы с выполнением бюджета возникли и у мэра Киева Леонида Черновецкого. Как сообщил заместитель председателя Киевской горгосадминистрации Анатолий Голубченко, общий фонд столичного бюджета за четыре месяца недовыполнен на 300 млн гривен. В целом бюджет выполняется на уровне 2008 года, а плановые доходы на восемь процентов превышают прошлогодний показатель. Впрочем, статистике киевской власти ее оппоненты не доверяют. «Реальный недобор выше: более двух миллиардов гривен. Около 650 млн гривен горбюджет недополучил по налогу на доходы физлиц, 118 млн гривен — по налогу на землю и 346 млн гривен по плате за землю», — говорит один из лидеров Блока Кличко, депутат Киевского горсовета Дмитрий Андриевский. По его словам, столичная власть заморозила все инвестиционные проекты по строительству мостов, дорог и метрополитена. Финансирование из бюджета происходит исключительно благодаря кредитам. Так, в конце апреля банк «Хрещатик» и Альфа-Банк выделили столице двухлетнюю ссуду на 900 млн гривен.

Еще одна бюджетная проблема на местах — несвоевременное поступление дотаций выравнивания из государственного бюджета. «Раньше эти дотации обычно приходили первого числа, сегодня — до 10 числа каждого месяца. Если срок сдвинут еще больше, возникнет задолженность по зарплатам», — уверяет сумской губернатор Николай Лаврик. С инвестициями в его регионе совсем плохо, все капитальные расходы заморожены. Губернатору особенно жаль нереализованный проект по энергосбережению, презентованный в свое время Юлией Тимошенко как образцовый. В прошлом году облгосадминистрация разработала и утвердила на Кабмине программу внедрения альтернативных источников топлива в области. Согласно проекту стоимостью 170 млн гривен, в регионе предполагалось разместить сто установок, которые из соломы и опилок производили бы альтернативное топливо (пилеты или брикеты). «Мы намеревались отказаться от угля для отопления бюджетных помещений в пользу топлива местного производства. В перспективе отказ от транспортировки угля и дорогого российского газа позволил бы нам сократить расходы в энергетике в три-пять раз. Регион выполнил все взятые на себя обязательства по нормативной и финансовой подготовке к этому проекту, но правительство не сделало нам ни шагу навстречу», — жалуется Лаврик.

Хуже тем областям, которые выбыли из гонки по подготовке к футбольному чемпионату Евро-2012. «Наш регион нигде в Министерстве финансов не учитывается как получатель финансирования из госбюджета, — возмущается губернатор области Виктор Бондарь. — Более того, Днепропетровск должен перечислить в госбюджет 269 млн гривен. Для сравнения: Харьков перечислит 17 млн гривен, а Одесса не перечислит ничего и получит дополнительные дотации на ремонт дорог, строительство инфраструктурных объектов».

Сельские акценты

Для региональных менеджеров кризис стал хорошим тестом на эффективность — каждый по-своему латает дыры в бюджете. «Еще в октябре, когда о кризисе не думали всерьез, на уровне области мы ограничили текущие расходы. Таким образом, к январю в областном бюджете накопилось более 80 млн гривен резерва на случай форс-мажора. За счет этого сейчас и живем. Задолженности по социальным выплатам у нас нет», — отметил Николай Лаврик. Поиск инвесторов — любимый метод руководителя Полтавской области Асадчева. «Мы боремся за инвесторов. Сегодня разрабатываем проекты строительства зерновых терминалов на берегу Днепра. Экспорт зерна не по железной дороге, а судами ”река-море” в два-три раза удешевит расходы на транспортировку. Параллельно будет решена актуальная для Полтавской области проблема хранения хлеба. А государство отстраняется, будто не хочет, чтобы Днепр вновь стал судоходной рекой», — говорит Валерий Асадчев.

На прошлой неделе Юлия Тимошенко сделала реверанс в сторону областных и сельских советов. Согласно утвержденной правительством бюджетной резолюции, в 2010 году Юлия Тимошенко намерена провести реформу межбюджетных отношений. В частности, предусмотреть передачу сельским и городским бюджетам 100% налога на землю, транспортного сбора, поступлений от штрафов и экологического сбора. Решение громкое, но малоэффективное. «Сегодня налог на землю и так не уходит из местных бюджетов, экологический сбор остается на 70%, остальные 30% нас не спасут. Деньги от этого сбора идут в спецфонд, и расходовать их мы можем только на экологические программы», — объясняет Валерий Асадчев. По его словам, такое решение не поможет коммунальной сфере. К примеру, за счет экологического фонда на Полтавщине хотели купить систему для очистки воды в Кременчуге, но не получили согласия правительства.

Жители крупных городов с недавних пор не являются целевой аудиторией для премьера. Перед выборами Тимошенко уходит в села и небольшие города. Так, премьер-министр провела первое в истории украинской исполнительной власти масштабное совещание с участием председателей сельских и поселковых советов, после чего приняла несколько многообещающих решений. Теперь на каждом заседании правительства станут рассматривать вопрос, посвященный проблемам сельских советов, а при Кабмине будет создан Совет председателей сельских советов. Попутно правительство решило на 50% повысить зарплату мэрам городов и председателям сельских и поселковых советов, а также сотрудникам их аппаратов. Премьер-министр также пообещала, что не согласует госбюджет-2010, если в нем не будет предусмотрено прямое, в обход областей и районов, финансирование сел. Селяне приняли это с восторгом. «Прямое финансирование ускорит развитие сел. Сейчас от воли районного главы зависит, какое именно село и как быстро получит деньги. В прошлом году наш сельсовет привлек десять тысяч гривен от транспортного сбора и хотел отремонтировать дороги. Но отложить деньги на будущий год нам не дали, всё забрал район», — рассказывает глава Варваровского сельского совета Синельниковского района Днепропетровской области Галина Думенко.

Руководители областей и районов утверждают, что прямое субсидирование сел приведет к путанице и техническим сложностям. «Создается впечатление, что Тимошенко под Кабмином хочет выстроить в очередь армию ходатаев не только из областных, но и районных и сельских руководителей», — говорит генеральный директор информационно-аналитического центра БЭСТ Валерий Гладкий. Он убежден, что идея правительства нереализуема по техническим причинам: в штат Минфина придется перевести сотни специалистов по региональным вопросам, которые сейчас работают в областных финуправлениях. Одна из возможностей оперативно решить проблему межбюджетных отношений — изменить подход к тарифной политике, подняв цены на услуги ЖКХ до рыночного уровня. «Без этого все свободные ресурсы местных бюджетов будут уходить на погашение задолженности по энергоносителям», — считает Гладкий.

Отложенная реформа

Выстраивание системы межбюджетных отношений от села к Киеву — давняя мечта Юлии Тимошенко. Соответствующие нормы были заложены в проекте Бюджетного кодекса, разработанном ею, как главой бюджетного комитета парламента, еще в конце 90-х годов. В ходе принятия в кодексе появились переходные положения, которые отсрочили реформу сельских бюджетов. Поэтому формальный подход сейчас применяется только к районным, городским, областным бюджетам и государственному бюджету Украины. Это мудрое решение сделало невозможным федерализацию страны — вместо 28 бюджетов страна получила 680. Губернатор сейчас управляет бюджетом всего в несколько десятков миллионов гривен, зачастую глава райадминистрации имеет бОльший денежный ресурс, нежели глава области.

Межбюджетная реформа на уровне сел и поселков приведет к тому, что Минфин будет администрировать не несколько сотен, а около 12 тысяч бюджетов. Это даст серьезный толчок в направлении европеизации страны, поскольку основные финансовые ресурсы страны сконцентрируются на низовом уровне, и областным и районным начальникам придется ездить к мэрам городов и главам сельсоветов «выбивать» деньги на школы и больницы.

Однако полезная реформа межбюджетных отношений проводится бестолково. Большинство губернаторов и глав райадминистраций в отличие от мэров городов и председателей поселковых советов находятся в оппозиции к главе правительства, а одного решения о смене формулы распределения дотаций мало. Необходимо принять закон о делегированных полномочиях, который разграничил бы функции государства и органов местного самоуправления, внедрить систему бюджетирования, ориентированного на результат, и перейти к трехлетнему бюджетному планированию. В противном случае местные органы власти не будут знать, кто за что отвечает, а чиновники из Минфина не смогут контролировать распределение средств. Дело в том, что действующие паспорта бюджетных программ — это фикция. В действительности бюджет распределяется в ручном режиме, и средства выделяются под личную ответственность министра или главы государственной администрации. Рассчитывать на гражданскую позицию 12 тыс. председателей поселковых советов по меньшей мере наивно. А изменяя межбюджетные отношения, Юлия Тимошенко постоянно запутывает тех, кто хочет поупражняться в сравнении выполнения бюджета этого года с предыдущим периодом. Поэтому Татьяне Слюз еще не раз придется растерянно объяснять, что с чем сравнивает Юлия Тимошенко, когда говорит о наполнении казны.

Выполняем как умеем

Татьяна Ефименко, заведующая отделом Института экономики и прогнозирования НАН Украины, бывший заместитель министра финансов:

— В мире применяются разные модели межбюджетных отношений. Первая — регион самостоятельно зарабатывает средства в местный бюджет, а в расходах рассчитывает исключительно на собственный ресурс. Вторая — регион защищает бюджетный план и получает максимальные субвенции и дотации из госбюджета. Действующая система централизации, когда налоги поступают в госбюджет, а затем распределяются из центра в регионы, была заложена в период спада экономики в 90-е годы. Государству нужно было погашать долги перед населением, платить зарплаты и пенсии.

После этого необходимо было реформировать межбюджетные отношения, но, к сожалению, мы упустили момент. Попытки правительства увеличить соотношение налогов и сборов в пользу местных бюджетов не создадут полноценную финансовую базу для местного самоуправления. Большинство региональных бюджетов останутся дотационными. Нужно пересмотреть финансирование государственных и региональных функций, более четко определив сферы ответственности центральной и региональной власти. Сейчас ни один из местных руководителей не может отказаться выполнять те или иные функции из-за отсутствия финансирования, поэтому и выполняет их как может.

По пути Рузвельта

Александр Кириченко, главный научный консультант Института законодательства Верховной Рады:

— Регионы должны определиться с приоритетами развития, и одним из них может стать аграрный комплекс. Главная задача государства — найти источники финансирования инвестиционных проектов. История полна успешных примеров. Например, американский президент Теодор Рузвельт, понимающий, что инвестиции за счет бюджетных средств — это очередная кормушка для коррупционеров, в 1933 году создал независимую корпорацию «Администрация долины реки Теннеси» (TVA). С помощью этой корпорации из забитого и убогого штата Рузвельт сделал естественную лабораторию для социальных и экономических экспериментов. Корпорация TVA не только строила сети электропередачи и дороги, но и выдавала целевые кредиты фермерам на покупку скота и оборудования. При этом она почти не использовала бюджетные средства, привлекая кредиты и выпуская облигации. Подобные агентства, обслуживающие фермеров, со времен Великой депрессии действуют также в Канаде, Австралии, Аргентине, скандинавских государствах.