Много запретов, мало реформ

Украинцы, вернувшиеся из-за рубежа в начале августа, испытали настоящий культурный шок: скачок курса доллара, раньше никогда не дорожавшего летом, взлетевшие цены на бензин и заполнившая городские улицы новая политическая реклама президентских гонок. Удручающие экономические итоги полугодия могли бы испортить предвыборную кампанию кому угодно. Но только не Юлии Тимошенко, которая давно оседлала конек «мені не дали». О своей работоспособности премьер на всю страну заявила лозунгами: «Они блокируют. Она — работает»; «Они говорят. Она — работает»; «Они предают. Она — работает».

Из бочки статистического дегтя ловко извлечена ложка меда. Тимошенко объявила, что промышленность в июле выросла примерно на пять процентов по сравнению с июнем (лишь благодаря двум дополнительным рабочим дням), хотя в годовом исчислении спад остается на уровне почти 30%. Ее удивляет падение гривни на фоне сокращения отрицательного сальдо торгового баланса в первом полугодии по сравнению с тем же периодом прошлого года в семь раз (по данным Госкомстата — в пятнадцать, но это не имеет особого значения, поскольку торговый баланс так и остался дефицитным).

Манипуляции цифрами и массовым сознанием только начались — вскоре Тимошенко собирается «поддержать дух населения страны» при помощи бюджетного процесса. На прошлой неделе премьер-министр обнародовала основные параметры государственной сметы-2010: сохранение уровня социальных выплат на фоне роста ВВП Украины на три процента.

О перспективах новых обещаний можно судить, проанализировав старые. Отбросив иронию, вызываемую плакатами серии «Она», «Эксперт» проанализировал успехи и поражения Кабинета министров за последние два года.

Кто виноват? Они!

Бюджет — это квинтэссенция деятельности власти во всех странах, и Украина не исключение. Чрезмерная централизация, когда местные бюджеты только на три процента формируются из собственных поступлений, а остальное перераспределяется через Киев, — одна из основных проблем бюджетной системы страны. Понимая это, Тимошенко в мае начала массированную PR-кампанию, посвященную бюджетной реформе. Она провела серию пресс-конференций о тяжкой судьбе органов местного самоуправления. Столицу посетили мэры и главы сельсоветов, требовавшие от премьера выделить «на места» больше денег, парламент оперативно подготовил и принял проект нового Бюджетного кодекса. Однако правильную идею децентрализации государственных финансов Тимошенко преподнесла в такой форме, что Виктор Ющенко не мог ее не забраковать. Проект закона предусматривал не только передачу на места дополнительного финансирования, но и право Кабмина самостоятельно перераспределять все бюджетные назначения как в центре, так и на местах без согласования с кем-либо. Правительство также наделялось полномочиями самостоятельно устанавливать социальные стандарты, то есть размеры зарплат и пенсий. «Это был опасный документ, который давал правительству невиданные рычаги ручного перераспределения средств из центральной казны на места, что перед выборами выглядело как откровенная политическая акция», — заявил «Эксперту» бывший министр финансов Николай Азаров.

Итог — глава государства не подписал закон, Партия регионов отказалась преодолевать вето, премьер обвинила своих оппонентов в антинародной политике, а страна продолжила жить по старому Бюджетному кодексу. История с этим документом отображает не единичную неудачу, а типичный прием: заявление благой цели с такими условиями, чтобы политические противники заблокировали ее достижение, а Юлия Тимошенко получила еще один повод громогласно заявить: «Я работаю — они разрушают!». «Жаль, что политика мешает проводить настоящие, глубинные реформы, в том числе и реформы финансов в пользу местного самоуправления, о которых мечтали все общины последние семнадцать лет», — прокомментировала Тимошенко вето президента на Бюджетный кодекс. Этим заявлением она сняла с себя бремя обязательств перед местной элитой и переложила ответственность на своих визави.

Начать и не закончить

Не менее часто глава правительства использует и другой прием — пафосное начало кампании по борьбе с каким-то недостатком государственного устройства, получение первых положительных результатов и дальнейшее игнорирование этой темы в публичном пространстве, что на практике выливается в усугубление хаоса и коррупции. К примеру, Тимошенко удалось реализовать одно из своих предвыборных обещаний — ликвидировать коррупционную Тендерную палату. В рамках этой же политики премьер-министр вытеснила с газового рынка одиозного посредника RosUkrEnergo и строго-настрого запретила в стране азартные игры.

Однако закон о государственных закупках так и не был принят, уже больше года в этой сфере действует временное, довольно сомнительное постановление правительства. В итоге закупки так и не были выведены из ручного управления чиновниками. «Система госзакупок стала еще больше тенизированной. В отсутствие закона сделки проходят в ручном режиме, просто центр принятия решений переместился в Министерство экономики. Туда же постепенно перешли люди, ранее работавшие в Тендерной палате», — отметил главный научный консультант Института законодательства Верховной Рады Александр Кириченко. Взяточничество в этой сфере действительно сократилось, поскольку резко сократились государственные расходы на закупки чего-либо из-за дефицита бюджета.

Довольно часто громкие выступления правительства в результате остаются лишь пустой риторикой. Яркий пример такого подхода — налоговая реформа. С декабря 2007-го правительство как минимум трижды принимало решение о необходимости ее проведения: последнее заявление датировано июлем нынешнего года. Эта тема была основной во время блистательного выступления Юлии Тимошенко перед принятием закона о госбюджете-2009. Однако за истекший период так ничего и не сделано. Проект Налогового кодекса не был внесен в Верховную Раду, этот документ не существует даже в виде черновых наработок в Минфине. Вместо обещанного снижения налоговых ставок (одновременно с расширением базы налогообложения), полной компенсации задолженности по возмещению НДС (некогда председатель Государственной налоговой администрации Сергей Буряк обещал ликвидировать ее до 1 апреля 2008 года) правительство лишь приняло решение о введении электронной отчетности по НДС и отменило налоговые векселя. Ликвидация вексельной схемы (схемы «несвойственного экспорта») уничтожила один из самых популярных способов бюджетных спекуляций, а электронная отчетность в целом оптимизировала взаимоотношения налоговиков и налогоплательщиков. По словам первого заместителя главы ГНАУ Александра Буханевича, эффективность и целесообразность «электронных» взаимоотношений с налоговой администрацией оценили сами предприниматели. Если в апреле 2008-го отчетность в электронном виде подали 52,5% плательщиков, то в августе 2009 года — уже 86%. Виртуальные взаимоотношения с ГНАУ должны были гарантировать прозрачность уплаты НДС и его бюджетного возмещения за счет сокращения количества проверок. Проверок действительно стало меньше, однако в целом это не уменьшило долга по НДС. В результате к августу, по информации «Эксперта», общая сумма задолженности по возмещению этого налога составила около 16 млрд гривен.

Юлия Тимошенко полностью провалила и другие налоговые обещания, заложенные в так и не принятой Радой программе «Украинский прорыв», с которой она шла на выборы 2007-го. В частности, правительство не смогло реформировать систему упрощенного налогообложения. Все попытки искоренить злоупотребления при помощи единого налога наталкивались на активное противостояние лоббистов. Опасаясь обиды электората, Тимошенко всегда уступала «малым и средним» лоббистам, часто использующим «упрощенцев» для экономии на налогах. По данным ГНАУ, в 2008 году из 80 млрд гривен, которые ведомство рассчитывало получить в виде уплаты НДС субъектами хозяйствования, работающими по упрощенной схеме налогообложения, в бюджет поступило лишь два миллиарда гривен.

Перед угрозой бунта малого и среднего бизнеса премьер-министр всегда отступала. Например, 20 декабря прошлого года правительство внесло правки в свое постановление №1118. Они обязывали физлиц, которые до перехода на упрощенную систему налогообложения являлись плательщиками НДС, подать в налоговые органы заявление об аннулировании такой регистрации и сдать свидетельство плательщика НДС. Документ просуществовал недолго: в начале 2009 года лоббисты всех мастей организовали успешную масштабную кампанию по отмене вредного, с их точки зрения, решения Кабмина.

Шаг вперед, два назад

Сильная сторона Юлии Тимошенко — умение «всей страной» бороться с собственными ошибками. Наглядный образец такой тактики — введение по инициативе депутата от БЮТ Сергея Терехина и последующая отмена 13-процентной надбавки к пошлине на товары некритического импорта. Итог — открытое игнорирование решения Конституционного суда о восстановлении пошлины и сохранение надбавки только для ввоза автомобилей и холодильников. Таким образом, почти полгода глава правительства потратила на то, чтобы заблокировать постановление, принятое по ее же инициативе.

Юлия Тимошенко смогла взять верх в конфликтной ситуации: отправила в отставку председателя Фонда госимущества Валентину Семенюк, министров Юрия Еханурова, Виктора Пинзеника, Владимира Огрызко. Но она редко доводит начатое дело до конца — новые лояльные руководители соответствующих ведомств так и не были назначены. Получился тот же эффект, что и при ликвидации газового посредника RosUkrEnergo или Тендерной палаты — энергии премьера хватило ровно на столько, чтобы убрать игрока с рынка или чиновника с кресла, но не реформировать этот рынок или навести порядок в ведомстве.

За время своего второго пришествия в правительство Тимошенко не удалось приватизировать ни один стратегический объект, а также создать рынок земли, в частности, отменить мораторий на продажу земель сельскохозяйственного назначения. Правительство не внедрило земельный кадастр, не провело денежную оценку земель. Полный паралич эксперты констатируют и на рынке услуг жилищно-коммунального хозяйства, где так и не произошли долгожданные разгосударствление и приватизация ЖЭКов. За два года Кабмин не смог подготовить разумный законопроект о введении налога на недвижимость — главного ресурсного обеспечения местных бюджетов во всем мире. Последний документ, который Юлия Тимошенко внесла на экстренное рассмотрение Верховной Рады, не выдержал критики — законопроект №2113 «О налоге на недвижимое имущество (недвижимость), отличное от земельного участка» не оговаривал создание реестра собственников недвижимости, что в принципе сводит идею на нет.

Еще год назад, когда Международный валютный фонд сворачивал деятельность в Украине, никто не мог предположить, что получение ссуды фонда станет одним из достижений правительства Тимошенко. Действительно, без кредита stand by на 16,4 млрд долларов Украине грозил дефолт и еще бОльший обвал гривни, чем сейчас. Оперативные переговоры с фондом и внесение поправок в законодательство для получения первого транша действительно следует записать в актив главы правительства. С другой стороны, если бы на инициированные Тимошенко выплаты компенсаций вкладчикам Сбербанка СССР не были направлены валютные средства, дефицит валюты осенью 2008-го был бы менее острым.

Международный валютный фонд продолжает финансировать Украину, несмотря на то что правительство публично отказывается следовать договоренностям двух сторон и строго выполнять документированные обязательства перед МВФ. Из всех принятых Юлией Тимошенко антикризисных решений ей удалось реализовать только одно — спустя почти год она всё-таки запустила обещанный механизм национализации банков, благодаря чему вкладчики проблемных финучреждений стали потихоньку получать свои депозиты. Между тем сам механизм национализации вызывает неприятное послевкусие у банкиров. А депутат от БЮТ Констатин Жеваго сделал всё, чтобы его банк «Финансы и Кредит» не оказался в числе национализированных, понимая, что иначе у него просто отберут банк без какой-либо компенсации.

Практика резких действий с громким стартом и непонятными последствиями распространилась и на другие секторы экономики. Так, Тимошенко запрещает игорный бизнес (что с точки зрения общества — несомненный плюс), но не обеспечивает работу этого рынка новым законодательством (спустя три месяца закон об игорном бизнесе так и не появился). Премьер направляет свой пыл на запрет местным властям повышать арендную плату, хотя уровень ставок и так упал из-за кризиса. Даже внедрение внешнего независимого тестирования, оказавшегося с многих точек зрения положительной реформой, породило армию липовых инвалидов и «детей шахтеров», переместив коррупцию из учебных заведений в медицинские и страховые учреждения.

Возможно, значительная часть менеджерских промахов Тимошенко и незавершенность ее благих намерений объясняются отсутствием собственной команды. Кабинет главы правительства — сугубо политический, подобранный по квотному принципу коллектив, в последнее время работающий в статусе «исполняющих обязанности», что негативно сказывается на конечном результате. Да и стиль управления у премьера настолько вождистский, что иногда складывается впечатление, что при принятии решений она не доверяет никому. Даже ближайшим соратникам.

УСПЕХИ

1. Предоставление кредита МВФ stand by (в несколько раз превышающего квоту Украины).

2. Запуск механизма национализации банков, возобновление выплат срочных депозитов — начало восстановления доверия к банковской системе.

3. Устранение дублирования функций ряда госучреждений после принятия Закона «О Кабинете Министров Украины».

4. Внедрение единой тарифной сетки и дифференциация оплаты труда бюджетников.

5. Ликвидация вексельных схем НДС при импорте.

6. Введение централизованной системы предоставления налоговой отчетности в электронной форме.

7. Внедрение всеобщего внешнего независимого тестирования.

8. Торговля квотами на выброс углекислого газа в рамках Киотского протокола.

9. Ликвидация Тендерной палаты.

10. Запрет игорного бизнеса.

ПОРАЖЕНИЯ

1. Политика масштабного наращивания бюджетного дефицита, ведущая к раздуванию инфляции, слабости национальной валюты. Резкие заявления, направленные на подрыв рыночных позиций субъектов хозяйствования.

2. Заключение невыгодных соглашений с Россией, в результате которых произошло стремительное подорожание стоимости газа.

3. Ручное неэффективное управление системой госзакупок и государственных товарных интервенций.

4. Наращивание задолженности по возмещению НДС, консервация неэффективной налоговой системы.

5. Сохранение моратория на куплю-продажу земель сельхозназначения, блокирование создания полноценного рынка земли.

6. Сохранение призыва в армию.

7. Введение 13-процентной надбавки на товары некритического импорта, сохранение надбавки в отношении автомобилей и холодильников.

8. Невыполнение проекта по разгосударствлению системы ЖКХ.

9. Провал заключения соглашения об ассоциации с Евросоюзом.

10. Запуск программы выкупа жилья в построенных домах вместо стимулирования строительства домов.

Лучше делать, чем не делать

Андрей Кожемякин, первый заместитель главы фракции БЮТ:

— Правительство достойно выстояло первую и вторую волну финансово-экономического кризиса. Бесспорная заслуга Тимошенко — получение траншей от МВФ и начало реструктуризации банков. В арсенале успехов также грамотная политика развития сельского хозяйства. Правительство активно работает над созданием региональных аграрных центров, а также оптовых аграрных рынков, где крестьяне могли бы зарабатывать деньги самостоятельно, а не через посредников. В июне Кабмин утвердил программу развития сельскохозяйственных обслуживающих кооперативов и программу развития оптовых рынков сельхозпродукции. В этом году они будут финансироваться за счет спецфонда госбюджета. Выполнение этих программ позволит снизить инфляцию, увеличить объем производства плодоовощной продукции и создать около трех тысяч рабочих мест.

Среди других заслуг — ликвидация последствий прошлогоднего наводнения в Западной Украине, а также устранение коррупционного газового посредника. Тимошенко смогла договориться с непростым российским руководством о том, чтобы Украина всё-таки осталась с газом, и мы закачали необходимое количество топлива, которого нам хватит на осень и зиму. Ну и что, что выросла цена на газ. В условиях перманентной войны со своим президентом итоги таких договоренностей смотрятся весьма неплохо.

Команда Тимошенко выстояла в политических катаклизмах — когда президент намеревался затеять очередные парламентские выборы, Тимошенко этому воспрепятствовала. Однако главная заслуга правительства вопреки всем обвинениям в популизме — сохранение стабильной социальной политики. Несмотря на кризис, Кабмин продолжает регулярно рассчитываться по пенсиям и зарплатам. О неудачах и промахах не мне судить, их не бывает только у тех, кто ничего не делает. А премьер-министр трудится с восьми утра до одиннадцати часов вечера, а то и до двух ночи.

Ораторские способности компенсируют провалы

Ирина Акимова, депутат от Партии регионов, министр экономики теневого правительства:

— Хотя Юлия Тимошенко не выполнила большинство договоренностей, ей удалось получить плановые транши от МВФ. Это успех. Фонд был настолько заинтересован в выдаче нам этого транша, что даже невыполнение условий не испугало его миссию. Международному фонду важно не допустить дефолта в стране с большим объемом иностранного капитала, ведь банкротство Украины обойдется дороже, нежели выдача траншей.

Достижение Тимошенко как политика — сохранение рейтинга на фоне нелепых антикризисных действий. Она очень неудачно ввела страну в кризис и так же плохо вела ее по кризису. На таком фоне рейтинг любого политика мог бы обвалиться до нуля, однако ораторские способности помогли Тимошенко избежать этого. Обычно подобный успех политического деятеля базируется исключительно на слабой информированности населения о реальном состоянии вещей. К таким достижениям, как вступление во Всемирную торговую организацию, Тимошенко не имеет никакого отношения. Членство Украины в ВТО — итог работы многих правительств. К списку успехов нельзя причислить и ликвидацию газового посредника RosUkrEnergo — это чисто политические разборки, которые не привели к удешевлению энергии для украинцев или реструктуризации НАК «Нафтогаз України».

Список поражений правительства Тимошенко гораздо шире. Ее правительство не смогло поддержать ослабленный банковский сектор, допустило резкий рост государственного долга, что создаст необходимость увеличения налоговой нагрузки в будущем.

Среди неудач важно отметить и усложнение российско-украинских отношений, а также заключение невыгодных соглашений с РФ, что привело к резкому подорожанию газа. В социальной сфере тоже накапливаются проблемы, связанные в первую очередь с резким ростом дефицита Пенсионного фонда, который покрывается трансфертами из бюджета. Во второй половине года может не хватить денег на выплату пенсий. Сегодня до 90% трансфертов в Пенсионный фонд уже профинансировано, а прошло только семь бюджетных месяцев. 

Светлана Крюкова