Екс-суддя КС Микола Савенко: У таких нестабільних умовах не можна ні приймати Конституцію, ні вносити до неї зміни

Президент Віктор Ющенко під час щорічного послання про внутрішнє і зовнішнє становище України представив у Верховній Раді своє бачення змін до Конституції. Відповідний законопроект було зареєстровано в парламенті й розміщено на офіційному сайті глави держави.

Про нововведення запропоновані Президентом, а також про легітимність пропонованого шляху прийняття «нової редакції» Основного Закону розповів член Конституційного суду України у відставці, кандидат юридичних наук, доцент Микола Савенко.

– Чи відповідає чинній Конституції запропонована Президентом схема прийняття нової редакції Основного Закону (а не змін до нього) й затвердження документу на референдумі?

– Конституція – це не закон у буквальному розумінні, і

правила законодавчого процесу, який допускає можливість викладення закону в новій редакції, стосовно Конституції не можуть бути застосовані.

Це не буде нова Конституція – можна лише вносити зміни до чинної Конституції. Лише внесення змін – не можна викласти її в новій редакції. Пропонуються зміни до відповідних статей, а вже текст змінюється з урахування внесених змін, але дата прийняття буде збережена – 28 червня 1996 року. І застереження про те, що «викласти її в новій редакції», неприпустиме.

– Тобто у відповідному законопроекті має бути чітко вказано: «внести зміни до статті такої-то», «викласти статтю таку-то в такій редакції»?

– Саме так, як ви кажете. Має бути проект закону про внесення змін до Конституції, а в ньому вже вказуються зміни, які пропонуються.

І є ще одне проблемне питання: не можуть одним законопроектом пропонуватися зміни до розділів І («Загальні засади» – ), ІІІ («Вибори. Референдум» – ) і ХІІІ («Внесення змін до Конституції України – ) і одночасно – до інших розділів. Зовсім різний порядок їх прийняття. Мають бути два окремі законопроекти. Перший, третій і тринадцятий (розділи Конституції – ) – Верховна Рада приймає (рішення про зміни – ) і затверджується на референдумі, а всі інші – Верховна Рада приймає протягом двох сесій.

– А наскільки доцільним є затвердження Конституції в цілому (скажімо, й не так, як пропонує Президент, а після внесення всіх змін до певних статей) на референдумі й чи відповідає воно взагалі чинному законодавству?

– Як я вже сказав,

зміни до першого, третього й тринадцятого розділів остаточно затверджуються референдумом, а в інших випадках цього просто не можна робити.

Конституція визначила, що це (внесення змін до Основного Закону – ) – прерогатива Верховної Ради. Іншого порядку ніхто не може встановлювати без внесення змін.

– Продовжуючи тему референдумів – як ви оцінюєте президентську пропозицію щодо встановлення можливості на референдумі приймати законопроект про скасування чинного закону в цілому чи в окремій частині?

– Якщо ця норма, відповідно до процедури буде внесена Верховною Радою до Конституції (зараз, нагадаю, прийняття законів, скасування й внесення до них змін – прерогатива виключно парламенту), вона має виконуватись. Але досвід інших країн свідчить про елементи небезпеки такого права. Я наведу один приклад – якщо винести на розгляд питання про скасування податків, народ проголосує «за». А хто буде наповнювати бюджет?

Тобто тут є проблеми, і тому не зовсім виваженою можна вважати цю пропозицію.

– Одним із найпомітніших нововведень із запропонованих Президентом є створення двопалатного парламенту. На вашу думку, чи можна таким чином подолати систему протистоянь між главою держави, Верховною Радою й урядом (що загострилися, зокрема, після політреформи 2004 року) і чи не закладають відповідні зміни ризики нових конфліктів?

– Усе залежатиме від того, який порядок формування верхньої палати парламенту буде виписано в Конституції й законах. Скажімо, якщо у Казахстані там президент має суттєвий вплив на формування верхньої палати й, по суті, вона традиційно є тим стримуючою для нижньої палати в законодавчому процесі, тому що може блокувати певні рішення.

Якщо у верхній палаті будуть представлені певні політичні й фінансово-економічні сили надати їй значні кадрові повноваження, то, по суті, це буде диктат однієї палати.

А в цілому, як показує досвід інших республік, насамперед, президентських, верхня палата і створювалась як буфер між нижньою, демократичною, палатою і главою держави. Чисельність її представників менша, впливати на них простіше.

Ми намагаємося прикритися представленням інтересів регіонів, а інтереси регіонів, по суті, будуть представлені фінансово-економічними силами чи їх висуванцями.

І забезпечити справедливість у цьому випадку буде проблематично, тому що регіони різні, хоча за правилами має бути рівність. Але про яку рівність може йти мова, якщо в Дніпропетровській, Донецькій області – 6 мільйонів, а в Івано-Франківській – 1 мільйон населення

Можливо, краще повернутися до мажоритарної системи виборів, або встановити пропорціональне представництво регіонів у парламенті – це буде більш справедливо.

А смисл того, що пропонується зараз, – створити бар’єр, щоб президент не безпосередньо протистояв парламенту, а була верхня палата, яка протистоятиме нижній, а потім ще й глава держави з правом вето.

– Якщо будуть прийнятті такі масштабні зміни – хай і не у вигляді нової редакції, а по кожній статті окремо, – чи означає це, що Конституційний суд буде змушений фактично починати спочатку процес тлумачення окремих положень Основного Закону та визначення конституційності законодавчих актів?

– Є загальне правило: інтерпретаційний акт (будемо говорити щодо рішення про тлумачення) діє доти, доки є чинною норма, яка тлумачилась.

Як тільки ця норма втрачає чинність, автоматично припиняється дія і рішення про її тлумачення.

– Але внести таку кількість змін до Конституції – фактично означає завантажити Конституційний суд роботою на десятиліття! А до того ж, згідно з президентським законопроектом, членів КС верхня палата парламенту має призначати не менш як двома третинами від свого складу. Чи не призведе все це до паралізації органу конституційної юрисдикції?

– Тут виникає великий ризик. Можна сказати, що це крок назад, знаючи нашу правову культуру й ті приклади, що мали місце, коли й Верховна Рада, і президент звільняли призначених ними суддів Конституційного суду.

Треба дуже ретельно виписувати механізм дострокового припинення повноважень, тому що суд зовні стає залежним. Треба дивитися, хто буде суб’єктом конституційних звернень: якщо ще й збережуть це право за Сенатом, то тут уже буде спостерігатися диктат верхньої палати.

– Виступаючи зі своїм щорічним зверненням, Президент сьогодні наголосив, що формуванням Кабінету міністрів має відати виключно парламент. Відповідно, й міністрів оборони та закордонних справ, які, за чинною Конституцією, є президентською квотою, мають призначати без участі глави держави…

– Це правильно.

– Тобто Віктор Ющенко пропонує усунути президентів України від формування уряду. Але в той же час у статті 118 пропонованої редакції Основного Закону серед повноважень глави держави вказується: «скасовує акти Кабінету Міністрів України з питань зовнішньополітичної діяльності, оборони і безпеки держави після консультацій з Прем'єр-міністром України». Чинна ж Конституція передбачає лише зупинення актів Кабміну з мотивів неконституційності з подальшим зверненням до Конституційного суду. Чи не призведе поява нової норми до того, що уряд потрапить у залежність від президента – особливо якщо зважати на нечіткість формулювання «безпека держави», під яке можна підвести фактично що завгодно – від військових питань до економічних та інформаційних?

– Тут ще одна проблема. За логікою, має бути єдиний порядок формування колегіального органу, тобто треба взагалі визначитися з інститутом президента, його повноваженнями – або ми надаємо йому дійсно владні повноваження, або ж ми визнаємо його символом нації, хоча до останнього ми не звикли й не розуміємо цього. Потрібно, зокрема, й визначити, які питання зовнішньої політики має вирішувати президент, а які – уряд. І тоді ми або повинні надати президенту важелі виконання цієї зовнішньополітичної функції, або ж Кабмін просто зведе нанівець його повноваження, не забезпечуючи виконання всіх прийнятих ним (президентом – ) рішень, договорів тощо.

Я думаю, що будуть висновки й Венеціанської комісії, й інших міжнародних експертів щодо цього проекту конституційних змін. Конституція – це елемент компромісу й балансу. Моя позиція однозначна:

в таких нестабільних умовах не можна ні приймати Конституцію, ні вносити до неї зміни – ми маємо вже досвід 2004 року.