НАК, НБР, НБАР… – когда начнем побеждать коррупцию?

9 декабря отмечается Международный день борьбы с коррупцией. Именно в этот день в 2003 году в мексиканском городе Мерида родилась Конвенция ООН против коррупции. Ныне ее подписали около 140 государств, а среди 80 ратифицировавших есть и Украина. Впрочем, отечественные результаты антикоррупционной войны пока не производят впечатления ни на зарубежных экспертов, ни на украинское общество.

По данным Transparency International, в этом году Украина заняла 134 место по уровню коррупции среди 178 стран мира. Наше государство получило 2,4 балла (в прошлом году – 2,2) – прогресс почти нулевой. Как отмечают в украинском офисе Transparency International, «показатель очень далек от нормального, так как индекс ниже трех баллов считается позором для нации, которая вынуждена жить в тотально коррумпированной стране». В 2010 году оценку 2,4 балла, кроме Украины, получили еще восемь стран: Азербайджан, Бангладеш, Гондурас, Нигерия, Филиппины, Сьерра-Леоне, Того, Зимбабве.

Более 10 лет назад при Совете Европы была сформирована группа государств по борьбе с коррупцией (GRECO). Эта структура помогает выявлять недостатки национальной антикоррупционной политики. Побывав в Киеве в октябре 2010 года, президент GRECO Драго Кос заявил о том, что пока не наблюдает в Украине улучшений в борьбе с коррупционными проявлениями.

По его словам, Украина не учла и не воплотила в жизнь предыдущие рекомендации GRECO, а также не приняла во внимание ни одного из 28 выводов международных экспертов. «Реальная борьба с коррупцией как-то не заметна. С виду здесь вроде бы что-то делается, но на самом деле ничего не происходит», – сказал президент GRECO.

Пессимистичен и руководитель мониторинговой группы по Украине Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР) и председатель Комиссии по предотвращению коррупции Горан Клеменчич. После визита мониторинговой группы он отметил «недостаточно компетентное противодействие коррупционным преступлениям и отсутствие существенных изменений к лучшему в правоохранительной сфере».

Зарубежный эксперт подчеркнул, в частности, что борьба правоохранительных органов с коррупцией в Украине распылена. Панацею Клеменчич видит в создании Национального бюро антикоррупционных расследований. По его словам, несколько лет назад такая служба была создана в Индонезии, и она оправдала надежды, доказав, что может эффективно бороться с коррупцией. В его родной Словении аналогичное Бюро начало свою работу с ареста двух членов парламента и одного министра. «Без Бюро такого результата не было бы. В моей стране люди начинают верить в то, что коррупцию можно победить», – сообщил руководитель мониторинговой группы ОЭСР.

Сразу после избрания украинский президент Виктор Янукович акцентировал внимание на необходимости борьбы с коррупцией в высших эшелонах власти. Он выказал уверенность, что в Украине будет создана антикоррупционная служба расследований по европейскому образцу.

Стоит отметить, что Виктор Федорович проявляет последовательность. Впервые он заявил о необходимости создания НБР во время предвыборной президентской кампании в 2004 году, объяснив, что этот орган необходим «для наведения порядка и установления господства закона».

Силовики также в разное время высказывались в поддержку идеи создания НБР. Экс-глава СБУ Владимир Радченко полагал, что данную структуру необходимо создавать за счет кадров милиции и СБУ. Экс-начальник ГУБОП МВД Игорь Белозуб, говоря о необходимости расформировать структуры УБОП, подчеркивает: «Следует возвращаться к тому, с чего все начиналось – с шестых отделов уголовного розыска, фактически боровшихся с бандитизмом, уличными группировками. А борьбу с настоящей мафией, что засела во власти, необходимо поручить службе по примеру ФБР, о которой так давно говорят в Украине».

Официально сообщать о реформировании спецподразделений БОП в МВД Украины пока не готовы. Хотя неофициально там говорят: РФ поработала над ошибками и в новой редакции закона о полиции этой страны пытаются реанимировать систему РУОП. Но возникли проблемы: как вернуть утраченные кадры – опытных оперативников, ушедших на гражданку, и как восстановить мощнейшие оперативно-разыскные наработки против коррупционеров, также канувшие в Лету.

Любопытно, что ранее в МВД Украины активно лоббировали идею создания НБР в структуре и на базе Главного управления по борьбе с организованной преступностью. Более того, в ГУБОП даже создали свое Антикоррупционное бюро.

«Если говорить о борьбе правоохранительных органов с коррупцией, то здесь есть определенные успехи, – заявил «Профилю» директор Бюро по вопросам антикоррупционной политики Руслан Рябошапка. – Главная задача в вопросах реформы органов, отвечающих за предупреждение коррупции и борьбу с ней, – это приведение принципов работы таких органов в соответствие с международными стандартами. Так, Концепцией реформирования криминальной юстиции предусмотрено создание специального органа досудебного расследования коррупционных правонарушений (антикоррупционный орган) с полномочиями проведения досудебного расследования и координации деятельности в этой сфере. Также планируется введение специализации прокуроров (государственных обвинителей) по уголовному преследованию коррупционных правонарушений. В то же время, основываясь на международном опыте, необходимо разграничить правоохранительные (полицейские) функции и функции координации и предупреждения коррупции путем создания двух отдельных органов. Один должен отвечать за расследование преступлений, связанных с коррупцией, другой – осуществлять координацию деятельности государственных структур в сфере предупреждения коррупции, разработки антикоррупционной политики и превентивных мероприятий».

Про НБР в Украине говорят с 1993 года. Согласно Указу от 24 апреля 1997 года, подписанного Леонидом Кучмой, НБР было даже почти создано. Эта структура должна была заниматься досудебным расследованием особо важных уголовных дел, связанных с коррупцией в высших эшелонах власти. В 1997-м Леонид Кучма поручил правительству решить вопросы материально-технического обеспечения НБР, включив соответствующую статью расходов в бюджет-1998. Но в результате НБР так и осталось существовать на бумаге. А Конституционный Суд Украины по представлению 45 народных депутатов рассмотрел вопрос о новой структуре и признал Указ президента напрочь не соответствующим Основному Закону. Создание подобных государственных органов, по мнению судей, должно проводиться законами, а не указами.

В нынешнем парламенте зарегистрирован законопроект «О Национальном Бюро антикоррупционных расследований Украины».

Согласно документу, специализацией НБАР предлагают сделать чиновников первой и второй категории. Среди преступлений, которыми займется Бюро, авторы документа выделяют следующее: присвоение, растрата имущества или завладение им путем злоупотреблений служебным положением (ст. 191 УК); легализация (отмывание) доходов, полученных преступным путем (ст. 209 УК); злоупотребление властью или служебным положением (ст. 364 УК); превышение власти или служебных полномочий (ст. 365 УК); получение взятки (ст. 368 УК); незаконное обогащение (ст. 368-1 УК); предложение взятки или дача взятки (ст. 369 УК); злоупотребление влиянием (ст. 369-1 УК); вмешательство в деятельность судебных органов (ст. 376 УК).

Правда, работать элитной структуре будет очень непросто, поскольку расследования коррупционных дел против сотрудников Бюро будут проводить… органы внутренних дел. Получается, что любой участковый может «собрать материалы» на борца с коррупцией и передать их следователю райотдела…

Общая численность НБАР, согласно законопроекту, не превысит 1 300 человек.

НБАР предлагают создать с частичным использованием материально-технического ресурса существующих спецподразделений по борьбе с коррупцией Службы безопасности Украины, Министерства внутренних дел и следственных управлений органов прокуратуры.

В пояснительной записке к законопроекту также делается акцент на то, что создание нового специализированного органа по противодействию коррупции имеет шанс лишь в случае приема на работу высокопрофессиональных и некоррумпированных сотрудников. Поэтому исключается возможность автоматического перевода работников существующих спецподразделений правоохранительных органов и вводится обязательный конкурсный отбор.

Законопроектом прописано, что директор НБАР назначается Кабинетом министров на основании результатов открытого конкурсного отбора. Конкурс проводится комиссией из 11 членов (премьер-министр – глава комиссии; пять народных депутатов – члены Комитета Верховной Рады Украины по вопросам борьбы с организованной преступностью и коррупцией; министр юстиции, генеральный прокурор или его заместитель, один представитель президента Украины, два представителя судов, которых определяет Совет судей Украины). Данные обо всех участниках конкурса придадут гласности, а менять директора Бюро законодатели предлагают каждые пять лет.

Предложенный закон отнюдь не первый. Попыток было много, но Верховная Рада критиковала саму идею создания такого бюро.

«Сперва надо реформировать наше уголовно-процессуальное законодательство, декриминализировать и упростить его, а только потом возвращаться к идее создания такого института, как Национальное бюро расследований, – заявил «Профилю» глава подкомитета Комитета ВР Украины по вопросам борьбы с организованной преступностью и коррупцией Артем Пшонка. – Стержень всего – Уголовно-процессуальный кодекс, это тот фундамент, с которого начинается строительство. И как только мы поймем, какими полномочиями в процессе правовой реформы будут наделены те или иные правоохранительные органы, тогда можно будет двигаться дальше. Думаю, что до конца текущей сессии новая редакция Кодекса готова еще не будет. Это тот случай, когда торопиться просто нельзя. Это очень кропотливая работа, к ней надо подходить взвешенно. Возможно, в ней придется совместить направления, которыми сегодня занимаются такие структуры, как милиция, прокуратура, налоговая служба».

Позиция Банковой была дважды озвучена самим главой государства еще весной 2010-го. По словам президента, коренные реформы провести будет невозможно, если в государстве останется такой высокий уровень коррупции. Созданный Национальный антикоррупционный комитет – только оргструктура, в рамках которой разрабатывается концепция борьбы с коррупцией. Тогда же президент пообещал, что будет создана «структура исполнительная»: «Как это будет называться – комитет, бюро, – я не знаю, но суть будет заключаться в том, что эта исполнительная структура будет заниматься борьбой с коррупцией и использовать в своей деятельности усовершенствованное антикоррупционное законодательство», – добавил он.

Единого антикоррупционного органа по состоянию на декабрь 2010 года все еще нет. Неужели причина только в отсутствии законодательства?

А как у них?

Италия

К началу 1990-х коррупция, которая в этой стране была притчей во языцех, спровоцировала политический кризис, причем не последнюю роль в этом сыграл бизнес. В Италии предприниматели покупали себе защиту, финансируя политиков. Кое-где политики даже устанавливали таксу: например, одна компания из Калабрии ежемесячно сдавала на партийные нужды 4,5% прибыли, часть денег – около 3% – оседала в местном филиале, остальное отправляли в штаб-квартиру. Рынок крышевания подкосила взятка в 14 млн. лир (около $5 тыс.). На ней попался Марио Кьеза, директор миланского пансиона для престарелых «Тривульцио», член правящей Социалистической партии. От него ниточка потянулась к крупным итальянским политикам. Член Социалистической партии премьер-министр Беттино Кракси поспешил отречься от Кьезы, и тот, оскорбленный, принялся сдавать соратников одного за другим. Дальше сработал принцип домино. Так началась знаменитая операция «Чистые руки» (1993–1994 года). По ее итогам тюремные сроки получили более 500 политиков, в том числе пожизненные – сенатор Андреотти и премьер Кракси. Под следствием оказались около 20 тыс. человек. Чтобы избежать обвинений, уволилось больше 80% чиновников. Бизнесу тоже досталось: в поле зрения органов попали сотрудники Fiat, Olivetti и других корпораций. Осужденные коррупционеры получили не только тюремные сроки, но и конфискацию имущества. В их домах размещали государственные больницы, суды, полицейские участки. На бутылках с вином, которое было изготовлено из выращенного на конфискованных землях винограда, красовалась надпись: «Сделано на винограднике, отобранном у мафии». Это был очень продуманный пиар-ход, который усилил общественную поддержку антикоррупционной кампании.

Гонконг

Ныне одна из финансовых столиц мира, в начале 1970-х была очагом преступности – под крылом коррумпированной полиции процветали рэкет, наркоторговля и проституция. И тогда власти решились на радикальные шаги – они упразднили антикоррупционную службу, входившую в состав МВД, и в 1973 году вместо нее учредили Независимую комиссию по борьбе с коррупцией (НКБК), подчинив напрямую губернатору Гонконга. Губернатор лично назначал каждого члена комиссии – на шесть лет без возможности переизбрания. НКБК первым делом взялась за крупную рыбу. Посадив за решетку самых влиятельных из продажных должностных лиц, она обезглавила коррупцию. Комиссия получила беспрецедентные полномочия. Фактически ее сотрудники работают по законам военно-полевого суда: могут арестовать чиновника, руководствуясь лишь обоснованными подозрениями, долгое время держать его под арестом без предъявления обвинений, замораживать банковские счета. Многие радикальные нововведения закреплены в законодательстве. Один из законов установил презумпцию виновности для чиновников, живущих на широкую ногу. Для НКБК этого достаточно, чтобы возбудить уголовное дело. Обвиняемый избежит преследования, только если докажет легальность происхождения денег. Иначе ему грозят 10 лет тюрьмы.

Сейчас Гонконг – одна из наименее коррумпированных в мире стран (в 2006 году в уже упоминавшемся рейтинге Transparency International Гонконг занял 15 место).

Сингапур

Еще в 1960 году был принят Акт о предотвращении коррупции (РОСА). Он преследовал две цели: нейтрализовать коррупционно емкие статьи и ужесточить наказание за взяточничество. Еще до этого был создан специальный орган – Агентство по борьбе с коррупцией (АБК), директор которого подчинялся напрямую премьер-министру страны. Но до принятия РОСА работа агентства не приносила особых результатов. Закон, во-первых, дал четкое и емкое определение всех видов коррупции. Взяточники не могли больше увиливать, получая «благодарность» в форме подарков и прячась за размытыми формулировками. Во-вторых, была регламентирована работа агентства, которое получило серьезные полномочия. В-третьих, закон увеличил тюремные сроки за взятки. Ныне в ведомстве три отдела: оперативный, административный и информационный. Два последних кроме поддержки оперативной работы отвечают и за «чистоту» бюрократии. В их ведении отбор кандидатов на высокие государственные должности, профилактические меры и даже организация тендеров на госзаказы. Политика кнута и пряника принесла плоды – уровень коррупции в Сингапуре упал в разы (пятое место в рейтинге).

США

Федеральное бюро расследований (ФБР) – преемник созданного 26 июля 1908 года в Министерстве юстиции США бюро расследований. ФБР и ныне входит в систему Министерства юстиции и подчинено генеральному прокурору. Его официальный девиз – «верность, смелость, честность». Основными сферами деятельности ФБР являются борьба с терроризмом и организованной преступностью, контрразведывательная работа, борьба с наркобизнесом и тяжкими преступлениями против личности, а также расследования нарушений гражданских прав. В ведении бюро находится крупнейший в стране центр регистрации преступлений и преступников. Порядок расследования, проводимого ФБР, регламентирован федеральным уголовно-процессуальным законодательством, решениями Верховного Суда США, приказами, инструкциями и предписаниями президента и генерального прокурора. Руководят работой ФБР директор, заместитель директора и начальники основных подразделений в ранге помощника директора. Директор ФБР назначается на свою должность сроком на 10 лет президентом США «по совету и с согласия Сената».

Польша

Центральное антикоррупционное бюро (CBA) – польская служба по борьбе с коррупцией в государственном и частном секторе. Учреждена с июля 2006-го, согласно закону, принятому по инициативе правящей тогда партии «Право и справедливость». Председатель ведомства назначается на четырехлетний срок. Бюро расследует преступления, связанные с коррупцией, в отношении государственных органов (местных и центральных), системы правосудия, избирательных кампаний, общественного порядка, экономической сферы, фондовой биржи. А также преступления против государства, касающиеся финансирования политических партий, системы налогообложения, регистрации пожертвований. Кроме этого, CBA контролирует раскрытие и противодействие правонарушениям госчиновников, соблюдение законодательства в сфере приватизации, государственных тендеров, управление бюджетными средствами, концессиями и лицензированием. Польское антикоррупционное ведомство подчиняется парламенту, премьер-министру и президенту.

Латвия

Бюро по предотвращению и борьбе с коррупцией (KNAB) является учреждением государственного управления, находящимся в ведении Кабинета министров Латвии. Для Бюро установлены конкретные функции по предотвращению и борьбе с коррупцией. KNAB начало свою деятельность 10 октября 2002 года.

Общее число работников – 145. Начальника KNAB назначает сроком на пять лет и освобождает от должности парламент по решению правительства.

По данным Департамента по связям с общественностью МВД Украины:

за 10 месяцев 2010 года спецподразделениями БОП направлено в суд 25 уголовных дел относительно организованных групп с коррумпированными связями. Разоблачено 1 268 преступлений в сфере служебной деятельности, задокументировано 363 факта взяточничества. Общая сумма полученных взяток составляет 13,6 млн. грн, средняя – 58,5 тыс. грн. Так, на Буковине разоблачена ОПГ, среди участников которой два председателя сельсоветов, требовавших $300 тыс. (2,4 млн. грн) за выделение пяти гектаров земли под размещение горнолыжного комплекса.

К ответственности привлекаются 164 госслужащих. В частности, направлено в суд уголовное дело, возбужденное по материалам Антикоррупционного бюро ГУБОП МВД Украины в отношении депутата Верховной Рады VI созыва, экс-заместителя министра транспорта и связи Украины. Кроме этого, к ответственности привлекаются 107 работников контролирующих органов, из них 72 – за взяточничество, в том числе 16 налоговиков и семь таможенников.

Елена Мельник