О теме коррупции на таможне не говорит разве что ленивый. Время от времени появляются разоблачительные публикации, за ними следуют громкие кадровые изменения, на новое руководство возлагают большие надежды и ожидания, представители бизнеса с интересом ходят на встречи с чиновниками, что-то предлагают… А затем история повторяется снова.
Кажется, почти каждый знает, что надо делать – уволить коррупционеров, набрать честных таможенников, "усилить контроль", "повысить эффективность". Однако проходят годы, появляются новые лица, а простые рецепты оказываются не такими уж и эффективными, или их просто не берут во внимание. Как следствие, видимых изменений к лучшему не происходит.
За последний месяц появилось немало интервью новоназначенных руководителей Фискальной службы по таможенной тематике, за ними – критические статьи и даже обвинения в адрес фискалов.
В наше время взаимная критика – обычное явление. Но радует то, что среди волны личных обвинений появляются идеи о том, как изменить систему в целом. Как сделать так, чтобы коррупции стало меньше, а легальный бизнес наконец получил возможность комфортно работать.
Как следует из известного высказывания, умные люди обсуждают идеи, посредственные – обсуждают события, мелкие – обсуждают других людей.
Поэтому мы попробуем, отстранившись от обсуждения событий или персоналий, проанализировать высказанные в экспертной среде идеи относительно реформирования таможни и предложить собственные решения.
И начнем с простых и на первый взгляд прогрессивных предложений, которые при их детальном изучении оказываются не более чем мифами.
Миф № 1. Преодолеть проблему занижения таможенной стоимости можно, открыв базу таможенных оформлений
Сторонники этого рецепта считают, что как только добросовестные импортеры увидят оформления своих конкурентов с заниженной стоимостью, они сразу поднимут шум, журналисты начнут осуществлять коррупционные расследования, а правоохранители могут привлекать виновных к уголовной ответственности. Отчасти это так, но надо обратить внимание на две вещи.
Во-первых, на некоторые товары в силу ряда причин уже сложилась заниженная стоимость. Особенно там, где работают один-два импортера. При таких условиях маловероятно, что новый импортер начнет работу, оплачивая на таможне больше чем конкуренты, чтобы затем поднимать шум, доказывая то ли СМИ, то ли правоохранителям, что его цена реальная, а у конкурентов – занижена. Очевидно, что новый импортер охотно будет работать на тех самых "льготных" условиях, что и другие. От себя можем сказать, что именно так и происходит на практике. Как правило, импортеры ищут возможность платить меньше, "как другие", а не добиваться, чтобы другие платили больше, как он.
Во-вторых, существует проблема конфиденциальности. Найдя выгодное предложение за рубежом, мало кто захочет, чтобы его конкуренты сразу узнали, где и за сколько он берет свой товар. Исходя из этого, существует принцип конфиденциальности таможенных данных. Представление декларации осуществляется с целью налогообложения, а не для того, чтобы оперативно информировать всех желающих о собственных коммерческих тайнах. Конечно, на черном рынке все еще существует возможность приобрести таможенные базы данных, однако и продавцы, и покупатели должны помнить, что купля-продажа такой информации карается Уголовным кодексом.
Миф № 2. Установить равные условия налогообложения можно, внедрив так называемые индикативы – таблицы, из которых каждый будет знать заранее, сколько надо уплатить налогов
На первый взгляд, абсолютно верная идея. Зачем заигрывать друг с другом, если можно четко заранее определить сумму налогов за тот или иной товар? Тем более, что такие таблицы с индикативными ценами неформально уже давно существуют на таможне и являются источником коррупции. Дело в том, что в таблицах есть две цены: большая – для обычных импортеров, меньшая – для так называемых модных фирм, которые согласны делиться с таможенниками частью неуплаченных налогов. Поэтому кажется очевидным рецепт – установить таможенную стоимость одну для всех, а таблицы официально опубликовать. Но и эта вроде бы простая и очевидная идея имеет существенные недостатки, которые делают крайне проблематичной ее реализацию.
Во-первых, любые "индикативы" не смогут учесть индивидуальные свойства товара.
По сути, из чего состоят пресловутые "таблицы"? Из кода товара согласно Украинской классификации товаров внешнеэкономической деятельности (УКТВЭД), страны происхождения и, собственно, индикативной цены за килограмм или за штуку.
Наибольшая детализация кода товара – десять знаков, что соответствует международной гармонизированной системе описания и кодирования товаров. Но достаточно ли этих десяти знаков, чтобы однозначно идентифицировать товар со всеми свойствами, которые влияют на его стоимость? Нет!
Например, код 6403999600 означает мужские кожаные туфли. Все. Из кода нельзя узнать об их качестве или других потребительских свойствах. Но ведь всем известно, что цена за пару кожаной обуви отличается в десятки раз. Каким должен быть "индикатив" в этом случае?
Так же одним кодом классифицируются мобильные телефоны, хотя каждый знает, что даже модели одной марки значительно отличаются по цене в зависимости от комплектации.
Следовательно, на практике оказывается, что простая и радикальная идея "индикативов" далеко не такая однозначная, как кажется на первый взгляд.
Во-вторых, введение "индикативов" противоречит международным обязательствам, которые взяла на себя Украина перед членами Всемирной торговой организации.
Так, в первом же пункте ратифицированного Украиной Соглашения о применении статьи VII Генерального соглашения по тарифам и торговле 1994 года записано: "Первоначальной основой таможенной стоимости, согласно настоящему Соглашению, является "контрактная стоимость"". При этом оговорки о так называемых офшорах отсутствуют. Если контракт соответствует установленным требованиям – принимайте.
Поэтому и ищут таможенники в документах так называемые разногласия, чтобы иметь возможность на собственное усмотрение не принимать контракт за основу определения таможенной стоимости и самостоятельно ее определять по цене идентичных или подобных товаров. Вполне понятно, что "бдительность" таможенников очень часто напрямую зависит от способности импортера "договариваться". Отсюда и коррупция. Поэтому имеем дилемму: или вообще запретить отыскивать недостатки в товаросопроводительных документах, согласившись с "ценой контракта" в 50 центов за пару кожаных сапог, или полагаться на честность и принципиальность таможенников, которые будут придирчиво смотреть только на те контракты, где цена "явно занижена".
Миф № 3. Бороться с "черной" контрабандой очень просто
Отчасти это так, если речь идет о классических схемах завоза дорогих брендовых вещей под видом копеечного хлама, или когда под открытый шлагбаум заезжает колонна бусов с дорогим товаром.
Если товар хотя бы некоторое время находится в пунктах пропуска, внедрение технических средств таможенного контроля может существенно уменьшить злоупотребления. Например, автоматические весы в сочетании с видеокамерами, установленные на полосах движения автомобильного транспорта, не позволят проехать грузовику, которого по документам вроде бы и не было.
Но стоит помнить, что граница – это не только пункты пропуска, но и тысячи километров линии разграничения с другими государствами, и на каждом метре видеокамеру не поставишь. Как оказалось во время строительства "европейского вала", даже установка сетки рабицы требует миллиардов гривен расходов и нескольких лет работы. При этом понятно, что сетка рабица вряд ли остановит контрабандистов.
Следует учесть, что с развитием технологий границу станет контролировать еще сложнее. Уже сегодня любой любитель может позволить себе приобрести беспилотный летательный аппарат с приличной дальностью полета, способный перемещать груз весом до нескольких килограммов. Конечно, куриные бедра таким аппаратом перевозить не будут, но как насчет ювелирных украшений или дорогих и одновременно компактных электронных приборов?
Существуют и лазейки в законодательстве, которые позволяют вполне легально ввозить драгоценные вещи, например швейцарские часы, под видом личных вещей пассажиров. Отдельная тема – личный багаж народных депутатов, который вообще не подлежит таможенному досмотру.
Итак, существует два варианта: либо инвестировать значительные суммы денег в техническое переоснащение границы и "кошмарить" путешествующих, или в корне менять систему, о чем поговорим позже.
Миф № 4. Навести порядок в отдельно взятой таможне
Перечисленные недостатки существующего регулирования таможенной стоимости, пробелы в законодательстве при перевозке личных вещей имеют системный характер, поэтому, на наш взгляд, надо менять глобальные правила игры в рамках целой системы, а не передвигать кровати.
Конечно, определенная мотивация работников может обеспечить так называемое "усиление контроля", однако ничто не будет мешать "серым" и "черным" импортерам перейти к другим таможням. Как следствие, под усиленный контроль попадут добросовестные импортеры, которые столкнутся с необходимостью подтверждать прозрачность собственных контрактов. Более того, предвидя смену правил игры, они, скорее всего, попытаются переждать, пока новые подходы к таможенной оценке и физическому осмотру товаров станут понятными. Следовательно, "экспериментальные" таможни обречены на уменьшение объемов импорта, а значит – на уменьшение налоговых поступлений.
В любом случае, объявление глобальных изменений в отдельно взятой таможне без объяснения их сути вряд ли вдохновенно будет воспринято бизнесом, который, как известно, "любит тишину", другими словами – стремится к понятным и заранее известным "правилам игры". И удобство оформления за 10 минут вряд ли перевесит риск вдвое переплатить налоги через пролетарское вдохновение таможенников, которые возьмут на себя "социалистическое обязательство" увеличить платежи за любую цену. А другого ожидать и не приходится, ведь объявленный критерий эффективности работы на скорую руку "реформированных" или "строго мотивированных" таможен – увеличение налоговых поступлений.
Миф № 5. Объединение таможенных и налоговых баз данных позволит отслеживать цепь поставок товаров до конечного потребителя, в связи с чем фискальная служба заработает как сервисный орган
На самом деле, налоговая служба имела полный доступ к таможенной базе еще задолго до объединения с таможенниками в 2012 году, однако на практике ни раньше, ни сейчас никаких инструментов контроля, построенных на общих базах данных, создано не было. Поэтому непонятно, как в сжатые сроки эту ситуацию сейчас планируют менять.
Сразу после создания объединенного ведомства – Министерства доходов и сборов – его бывший глава Александр Клименко заявлял об ожидаемом "синергетическом эффекте" от объединения налоговой и таможенной служб, который позволит построить "сервисную службу".
О сервисном подходе благодаря возможностям отслеживания цепочек поставок товаров говорят и сейчас, однако никакой конкретики от руководителей Фискальной службы не слышно.
Поэтому попробуем проанализировать, возможно ли отследить движение товаров благодаря объединению таможенных и налоговых баз данных.
Очевидно, что для простых операций такая возможность действительно существует. Например, при ввозе крупной партии товара, которая в полном объеме перерабатывается и после этого продается одной партией конечному потребителю на внутреннем рынке или отправляется на экспорт. В таком случае цепь будут прослеживать по импортной декларации, налоговой накладной от импортера переработчику, налоговой накладной от переработчика конечному потребителю или экспортной декларации переработчика.
Все понятно и прозрачно, но и контролировать здесь, собственно говоря, нечего, ведь если в цепочке задействованы плательщики НДС, которые документально отражают все операции, прозрачно формируют добавленную стоимость, то и занижать платежи на таможне им нет смысла (почему – объясним позже).
Другое дело – когда товар завозят в большом ассортименте с целью дальнейшей розничной продажи. Как правило, в этом случае документальный след товара теряется сразу после оформления импортной декларации, ведь товар отписывают на частных предпринимателей, которые не обязаны вести учет. Вот и весь контроль цепей поставки! Как следствие, существует вполне легальная возможность продавать контрабандно ввезенный товар или же декларировать мизерные платежи на таможне, при этом реализуя товар в розницу по абсолютно рыночной цене. Попробуйте купить обувь или одежду в киевских торговых центрах – в большинстве случаев вам выдадут квитанцию от частного предпринимателя. Или не дадут никакого документа.
В свое время рассматривалось несколько вариантов построения механизма отслеживания цепочек поставок.
Один из них – маркировать импортный товар специальными метками, которые бы содержали зашифрованную информацию о номере таможенной декларации. Выглядит на первый взгляд привлекательно: нет отметки – товар контрабандный. Однако более детальный анализ показал несовершенство такого механизма: требуется много времени на маркировку, не каждый товар физически может быть обозначен, в целостной упаковке обычно содержатся упаковки с меньшей фасовкой, проблема маркеров защиты от подделок, возможность продажи в значительно больших объемах от легально ввезенного и тому подобное.
Другая идея, которая отрабатывалась несколько лет назад, – ввести обязательный учет импортированного товара. Однако и этот механизм имеет пробелы, которые позволят легализовать контрабандный товар. Например, незаконно ввезти товарную партию мяса и оприходовать его как произведенное в Украине. А если такая дыра существует, то и механизм контроля теряет смысл.
Рассматривались и другие варианты документальной фиксации цепей поставок, в том числе – путем электронного учета запасов импортируемых товаров. В этом случае для того чтобы продавать зарубежный товар, нужно иметь на руках накладную от импортера. Сам импортер должен был бы иметь возможность отписать на реализацию товара не больше, чем физически ввезено.
Но и здесь так же возникнет вопрос возможности легализации незаконно ввезенного товара путем его оформления как отечественного. К тому же слишком сложно выглядит техническая реализация учета на центральном сервере движения товарных запасов всех импортируемых товаров.
Надеемся, краткий экскурс в историю вопроса по отслеживанию цепочек поставок обезопасит нынешних реформаторов как от необдуманных решений, так и от необходимости повторного прохождения пути экспериментов длиной в несколько лет.
Надеемся, наши читатели поняли, что гораздо легче громко заявлять о неотвратимом превращении таможни в сервисную службу, чем реально это сделать, легкомысленно рассчитывая на всеобъемлющий "постаудит" благодаря контролю цепей поставок товаров.
Что делать?
На наш взгляд, существует три варианта развития событий:
1. Все останется как есть
Несовершенная система определения таможенной стоимости и контроля за физическим перемещением товаров порождает много проблем, но и создает много возможностей.
Проблем – для добросовестных импортеров, для тех, кто действительно хочет жить по-новому, а не только читать лозунги с предвыборных плакатов. Возможностей – для тех, кто дорвался до высоких должностей ради собственного обогащения и ловит в мутной воде крупную рыбу.
2. Совершенствовать существующие механизмы таможенного контроля
По направлению таможенной стоимости:
– налаживание обмена информацией со странами производства о действительной стоимости экспортированной от них продукции;
– налаживание системного взаимодействия с отраслевыми ассоциациями импортеров для получения от них как ценовой информации, так и оперативных сведений о возможных схемах уклонения от налогообложения;
– приобретение официальных изданий с ценовой информацией на биржевые товары;
– налаживание аналитической работы на уровне центрального аппарата для мониторинга текущих оформлений на таможне.
По направлению контроля достоверности декларирования весовых и других физических характеристик товаров:
– расширять применение профилей рисков на основе сведений, полученных от морских линий, портовых служб, аналитических подразделений центрального аппарата;
– возобновить работу оперативного подразделения с правом осуществления повторного таможенного досмотра товаров в случае наличия обоснованного подозрения относительно недостоверного декларирования.
По направлению противодействия незаконному перемещению товаров в пунктах пропуска:
– установить современные средства таможенного контроля (весы, видеокамеры, средства автоматического распределения движения транспортных средств);
– восстановить на уровне центрального аппарата работу подразделения мониторинга и контроля за соблюдением таможенного законодательства с возложением функций осуществления периодических сверок информации с таможнями сопредельных стран и проведением внутренних расследований по результатам таких сверок.
По направлению кадровой работы:
– прекратить практику назначения на руководящие должности в таможенных органах людей, неспособных по своим профессиональным способностям выполнять возложенные на них обязанности;
– ввести реальные конкурсы на замещение вакантных должностей руководителей как таможенных органов, так и структурных подразделений центрального аппарата, на которых претенденты должны представить конкретный план действий и прогнозируемые результаты своей деятельности, а также предоставить доказательства своей профессиональной компетентности;
– повысить заработную плату, которая на сегодняшний день составляет 1500-2000 гривен у инспекторского состава.
Перечисленные направления – это ежедневная работа, на которой должно сосредоточиться руководство таможенного блока Фискальной службы. Однако мало определить приоритеты. Нужно еще и системно работать для достижения конкретных результатов. И здесь могут быть проблемы, ведь успех будет зависеть от многих субъективных факторов: от политической воли работать ради государственных интересов, от способности руководителя сформировать профессиональную мотивированную команду, от способности управлять этой командой, от порядочности и профессионализма руководителей на местах, в конце концов – от наличия финансирования на техническое переоснащение.
При этом кадровая чехарда и назначения по принципу политической целесообразности несовместимы с системной работой.
На наш взгляд, определяющим источником коррупции и нестабильности системы является возможность субъективного влияния на результаты таможенного оформления, которая существует благодаря несовершенным технологиям таможенного контроля и бестолковому законодательству.
Ключ к решению проблем – построение системы, качество работы которой не зависит от субъективных желаний ее руководителей или отдельно взятого инспектора.
Для этого предлагаем:
3. Взглянуть на существующую систему под другим углом.
Во время продажи продавец берет с покупателя наряду со стоимостью самого товара 20% налога на добавленную стоимость. От этой суммы вычитается НДС, уплаченный поставщикам, а разница перечисляется в бюджет. Если товар ввезен из-за границы, то от полученного с покупателя НДС вычитается сумма налога, уплаченного на таможне.
Следовательно, по логике уплаты налога, чем больше уплачено на таможне, тем меньше надо платить при продаже конечному потребителю.
Тогда почему столько шума вокруг таможни?
Потому, что в стране действует огромный по объему внутренний офшор – так называемая упрощенная система налогообложения, когда товар не облагается НДС. Как следствие, вся добавленная в "упрощенной" розничной сети стоимость остается вне налогообложения.
Из-за этого выгодно договориться с таможенниками о минимальных налогах на границе, а потом вообще не платить в бюджет ничего. Поэтому и выписывают нам в торговых центрах квитанции от ЧП Иванова, Петрова или Сидорова вместо фискального чека с указанием НДС.
Более того, частные предприниматели, работающие по упрощенной системе налогообложения, не обязаны вести учет товарных запасов или иметь какие-либо документы о происхождении товара в собственном магазине. А это – прямая возможность законно продавать контрабанду.
До тех пор, пока будет существовать внутренний офшор, таможенная граница будет напоминать решето, через которое протекают контрабандные товары или же товары с заниженной стоимостью.
В рамках существующей правовой модели усилиями таможенников можно лишь прикрыть часть дыр, но в целом навести порядок – никогда.
Пока будет существовать стимул занижать стоимость или везти контрабанду, будут этим заниматься, несмотря ни на какие преграды.
Мы предлагаем бороться с причиной, а не с последствиями. И эта причина – возможность продавать товар без уплаты налога на добавленную стоимость.
Как только с конечной продажи начнут платить НДС, исчезнет стимул занижать стоимость товара на таможне, ибо в этом случае придется просто заплатить больше при конечной продаже. Более того, даже ввоз контрабандного товара потеряет смысл, ведь зачем рисковать, платить взятки, если все равно при конечной реализации придется уплатить НДС в размере 20% от розничной стоимости?
Введя единое для всех правило платить НДС при конечной продаже товаров, можно вообще отказаться от оплаты НДС на таможне.
Понятно, что для учета уплаты НДС в розничной сети требуются кассовые аппараты, и такое требование спровоцирует массовое недовольство реализаторов.
Но какие аргументы звучат уже сегодня от недовольных?
1. Кассовый аппарат стоит недешево, и надо найти 6-7 тысяч гривен, чтобы его купить.
На наш взгляд, экономический эффект от введения учета будет настолько мощным, что кассовые аппараты можно приобрести за счет государства и раздать их предпринимателям безвозмездно. Так, если заказать эти аппараты в Китае партией в один миллион, то цена их будет максимум 50 долларов за штуку, то есть вместе – 50 миллионов долларов. Для примера, именно столько поступает в бюджет за два дня работы таможен.
2. Стоимость обслуживания кассового аппарата составляет 250-300 гривен в месяц.
Вы платите кому-то ежемесячно за "обслуживание" мобильного телефона? Телевизора? Утюги? Имеешь потребность в обслуживании – плати, нет – пользуйся имуществом безвозмездно.
3. "Драконовские" штрафы способны разорить любого предпринимателя.
Никто не мешает привести штрафы до разумных пределов, ввести переходный период сроком до полгода, во время которого вообще никого не будут штрафовать.
Итак, все проблемы имеют свое решение.
Скептики скажут, что для сплошного контроля за использованием кассовых аппаратов нужно будет нанять целую армию фискалов, которые начнут терроризировать бизнес, работая при этом на собственный карман, а не на государство. Согласны, поэтому предлагаем возложить основной объем контроля не на фискалов, а… на самих покупателей. Другими словами, сделать так, чтобы они сами были заинтересованы в получении чека и отказывались покупать там, где такой чек не дают.
Как это сделать? Ввести возмещение 20% от суммы уплаченного налога по каждому полученному чеку!
Техническая реализация может выглядеть так: получив чек с уникальным номером, покупатель вводит его в своем индивидуальном электронном кабинете, а после этого в конце месяца соответствующая сумма зачисляется на его личный счет.
Можно поощрить "информаторов", выплачивая им вознаграждение в размере 10% от суммы изъятого товара, который продавался без кассового аппарата.
Таким образом, фискалы должны будут реагировать на сигналы общественности, что сделает невозможным "крышевание" отдельных точек.
А что же таможня?
Как уже отмечалось, введение единого правила уплаты НДС с розничных продаж сделает ненужным взимание этого налога на границе. Останется только пошлина и акцизный налог, которые в сумме составляют до 10% от существующих таможенных поступлений и в основном определяются не по стоимости, которую трудно контролировать, а по таким единицам измерения, как вес или литры.
Исчезнет сама необходимость о чем-то договариваться с таможенниками, а значит – исчезнет и коррупция. А таможня наконец начнет заниматься тем, чем она и должна заниматься в цивилизованном мире – защищать страну от наркотиков, незаконного перемещения оружия, культурных ценностей, нелегальных мигрантов. Другими словами – реально защищать таможенную безопасность государства.
Виталий Зварич, Андрей Саварец, Евгений Кодис
