Питання забруднення атмосфери парниковими газами стоїть вже давно досить гостро на карті світу. Ще у 1992 році світова спільнота об’єднала свої зусилля над вирішенням проблем антропогенного втручання в кліматичну систему та закріпила їх у міжнародному договорі під назвою «Рамкова конвенція ООН про зміну клімату», яка введена в дію у 1998 році. Головною метою Конвенції є стабілізувати рівень концентрації парникових газів в атмосфері на рівні, який не допускав би небезпечного антропогенного впливу на кліматичну систему планети. На розвиток Конвенції було розроблено та прийнято міжнародну угоду під назвою «Кіотський протокол», яка представляє собою універсальний план дій на законодавчому рівні для розвинутих країн та країн з перехідною економікою зі скорочення або стабілізації викидів парникових газів у 2008-2012 роках до базового року, яким (зокрема, для України) було обрано 1991 рік. Протокол було прийнято 11 грудня 1997 року в Японії, м. Кіото, а вже з 16 лютого 2005 року він набув чинності. На сьогоднішній день підписали та ратифікували протокол 187 країн.
У цілому при прийнятті Протоколу було узгоджено, що країни-учасниці зобов'язані зменшити середньорічні обсяги викидів парникових газів в період 2008—2012 рр. в середньому на 5,2 % (у порівнянні з 1990 р.), окремі зобов'язання щодо їх зниження мають Японія, США і ЄС.
Які переваги має Україна після підписання та ратифікації Кіотського протоколу?
Україна ратифікувала Протокол 4 лютого 2004 р. Приєднання до Кіотського протоколу вимагає від України не перевищувати рівня викидів 1990 р. протягом періоду 2008-2012 рр. Звісно, якщо у 1990 р. Україна займала шосте місце в світі за обсягами викиду парникових газів після США, Росії, Китаю, Німеччини та Японії і загальні викиди парникових газів тоді в Україні становили 880,5 млн.т СО2-еквіваленту, то вже у період з 1990 по 1998 рр. їх викиди значно скоротились і в 1998 р. становили 315,9 млн.т СО2-еквіваленту. Таким чином, Україна має потужне сальдо, що дозволяє їй виходити на міжнародний ринок з надлишковими квотами на викиди та шукати потенційних покупців серед тих країн, які перевищують свої викиди відносно встановленого базового 1990 року, або ж в яких собівартість внутрішньодержавних скорочень викидів значно вища, ніж покупних. Розрахунки показують, що собівартість скорочень викидів парникових газів в Україні у 10-25 разів дешевша порівняно з індустріально розвинутими країнами, а потенційні надходження від продажу квот на викиди парникових газів прогнозуються на рівні 2,6-3,7 млрд. Євро.
Перед тим, як вийти на міжнародний ринок, Україна має гармонізувати на законодавчому рівні вже встановлені в інших країнах внутрішні і зовнішні ринкові механізми. Так, на сьогодні правова база України щодо викидів парникових газів представлена здебільшого нормативними актами Кабінету Міністрів. Але правовий документ, який створить державну систему оцінки та контролю викидів парникових газів, впорядкування, управління інформацією щодо їх викидів на території України, обігу, надходження, обліку, зберігання та передачі вуглецевих одиниць, а також визначить процедуру отримання права на викиди парникових газів для українських підприємств, стимулювання використання новітніх технологій, має носити статус Закону України.
Цей Закон має бути спрямований на впровадження правових, економічних та організаційних основ створення та функціонування національної системи торгівлі викидами парникових газів, та зумовлений необхідністю виконання Україною зобов’язань, що випливають з Рамкової конвенції Організації Об’єднаних Націй про зміну клімату та Кіотського протоколу до Рамкової конвенції Організації Об’єднаних Націй про зміну клімату, ратифікованих Україною.
Як представник законодавчого органу та Голова єдиного Комітету Верховної Ради – Комітету з питань екологічної політики, природокористування та ліквідації наслідків Чорнобильської катастрофи, – який відповідальний за впровадження на території України Рамкової конвенції Організації Об’єднаних Націй про зміну клімату та Кіотського протоколу до неї, хочу наголосити, що в межах нашого Комітету ведеться інтенсивна робота із залученням провідних науково-експертних організацій для вироблення зважених законодавчих положень. Така робота не може проводитись швидкоруч і під чиїсь замовлення. Державницькі рішення, які б ставили Україну у вигідне положення на міжнародному ринку та супроводжувались би потужними фінансовими надходженнями до державного бюджету, що у подальшому дозволило спрямувати їх на модернізацію вже застарілої технологічної бази українських підприємств, тим самим покращуючи показники ресурсо- й енергоспоживання, зменшуючи забруднення довкілля, і звісно, як наслідок, покращуючи в цілому довкілля, оберігаючи населення від хвороб, пов’язаних з станом довкілля, мають бути зваженими, перевіреними, проаналізованими, на що необхідний певний час.
Перша законодавча ініціатива, яка з’явилася у стінах українського Парламенту, та була спрямована на врегулювання вказаних вище питань та створення необхідної законодавчої бази для виходу на міжнародні ринки, була представлена в липні 2009 року законопроектом реєстраційний номер 4750, внесеним народним депутатом України, членом Комітету з питань екологічної політики, природокористування та ліквідації наслідків Чорнобильської катастрофи Скубенком В.П. Його назва «Про регулювання обсягу антропогенних викидів та поглинання парникових газів» вже вказує на рішучість у виробленні такого Закону України, який би врегулював виклики сьогодення. Науково-експертна робота над законопроектом вказала на деякі його незначні неточності, що можуть бути виправленими, а саме у частині необхідності удосконалення термінологічної бази, усунення дублювань і деяких неузгодженостей у тексті самого законопроекту.
Крім того, двома місяцями пізніше у Верховній Раді України зареєстровано інший законопроект народного депутата України Пашинського С.В. «Про екологічний ринок України» реєстраційний номер 5166 від 25.09.2009 року. Однак, науково-експертна робота над законопроектом вказала на те, що заявлена у пояснювальній записці до нього мета – створення правових та організаційних основ запобігання і пом’якшення наслідків зміни клімату, виконання зобов’язань Рамкової конвенції Організації Об’єднаних Націй про зміну клімату та Кіотського протоколу до неї, не підтверджена у тексті законопроекту, а напрями державного регулювання екологічного ринку відмінні від зобов’язань та механізмів, передбачених у Протоколі, а також прийнятих на його виконання підзаконних актів.
У грудні 2009 року народним депутатом України Шевчуком О.Б. реєструється законопроект (реєстраційний номер 5425) «Про парникові гази». Головне науково-експертне управління Апарату Верховної Ради України на шести сторінках висловило свої застереження до цього законопроекту, зокрема щодо невідповідності його термінологічної бази, необхідності конкретизації повноважень органів влади і відповідальності за порушення законодавства про викиди парникових газів у відповідності до Конституції України та інших чинних правових актів, доопрацювання фінансових аспектів регулювання викидів парникових газів, а також встановлення податкових пільг. Експерти прийшли до висновку, що законопроект містить багато недоречностей, суперечностей, а також протиріч з положеннями Кіотського протоколу. Частина положень є абсолютно неприйнятними, оскільки створення у законопроекті «тендерної палати №2» руйнує цілісність бюджетної системи України. Крім того, запропонована законопроектом процедура визначення об’єкту квот парникових газів і всіх параметрів, необхідних для виходу на міжнародний вуглецевий ринок є непрозорою, надто зарегульованою, переданою необґрунтовано створеним новим стороннім структурам. На необхідність суттєвого доопрацювання законопроекту вказано Міністерством фінансів України.
Відповідно до функцій, закріплених постановою Верховної Ради України від 4 грудня 2007 року №4-VI «Про перелік, кількісний склад і предмети відання комітетів Верховної Ради України шостого скликання» у червні 2010 року Комітет Верховної Ради України з питань екологічної політики, природокористування та ліквідації наслідків Чорнобильської катастрофи, розуміючи важливість для майбутнього країни врегулювання питань викидів парникових газів, уважно розглянув усі три вищеназвані законопроекти та запропонував з урахуванням зауважень до кожного законопроекту розробити єдиний законопроект та подати його на заміну усіх трьох. Тим паче, що розроблення єдиного законопроекту на основі інших є однією з функцій будь-якого Комітету Верховної Ради України відповідно до пункту 2 статті 110 Регламенту Верховної Ради України, статті 12 Закону України "Про комітети Верховної Ради України". При цьому новий законопроект мав бути розроблений виключно на засадах інтересів України та її громадян з виключенням положень, які руйнують бюджетну і фінансову артерії України.
Однак, подальші події, які розвивались у стінах Верховної Ради України за своєю віртуозністю, наполегливістю та нахабністю змусили б здригнутися найбільш досвідчених у лобізмі американців і англійців. Отже, рівно через тиждень, а саме 7 липня 2010 року, всупереч позиції Комітету про розроблення єдиного законопроекту, без подання Комітету на розгляд на пленарному засіданні Верховної Ради України несподівано у залі пленарних засідань Верховної Ради України за пропозицією народного депутата Єфремова О.С. робиться спроба включення з голосу у порядок денний Верховної Ради України законопроекту №5425. На щастя, корпусу народних депутатів тоді вистачило мудрості та усвідомлення можливих наслідків прийняття цього законопроекту, й 323 голосами народних депутатів було прийнято рішення про зняття його з розгляду. Не допустивши прийняття небезпечного законопроекту, можна було йти на літні канікули зі спокійною душею, адже пленарний тиждень з 6 по 9 липня був останнім у шостій сесії Верховної Ради України шостого скликання.
Здавалося б, історія неприйнятого законопроекту закінчилася 7 липня 2010 року та справу цього законопроекту можна було б готувати до архіву. Однак, як показав перший післяканікулярний пленарний тиждень Верховної Ради України (7-10 вересня) після відхилення законопроекту №5425 такий стан подій зовсім не влаштовував тих, хто стояв за його розробленням, і, затамувавши подих, з нетерпінням чекали його прийняття. Так, робиться відчайдушний крок, який досі не спостерігався у практиці пленарних засідань Верховної Ради України, – у проекті порядку денного, підготовленого до Погоджувальної Ради Верховної Ради України, з’являється пункт щодо повернення до розгляду раніше не підтриманого проекту, тобто якщо говорити зрозумілою читачу мовою, робиться спроба відродити вже давно покійного мерця. Обурившись такою впертою наполегливістю «проштовхнути» небезпечний законопроект №5425 на пленарному засіданні, Комітет з питань екологічної політики, природокористування та ліквідації наслідків Чорнобильської катастрофи на Погоджувальній Раді звернув увагу керівництва Верховної Ради України щодо загрози для майбутнього України від прийняття вказаного законопроекту та повного нехтування Регламентом Верховної Ради України у разі його розгляду. Звісно, про недоліки законопроекту може знати той, хто з ним працює й детально аналізує його, тому не ознайомившись з законопроектом, важко відразу віднайти у ньому підводні камені. Саме завдяки діалогу керівництва Комітету і Верховної Ради України на Погоджувальній Раді було вирішено більше не повертатися до розгляду законопроекту №5425.
І тут сподівання лобістів знову натрапили на невдачу.
Тим часом, протягом літніх канікул у Комітеті кипіла робота з підготовки більш досконалого проекту Закону України, який врахував висловлені зауваження до трьох законопроектів і відобразив найбільш раціональні зерна цих законопроектів, та був повністю готовий до його розгляду на пленарному засіданні Верховної Ради України. До розроблення законопроекту буди залучені провідні науково-експертні організації, які протягом тривалого часу працюють над проблемами викидів парникових газів і мають серйозний іноземний та вітчизняний досвід у законодавчому врегулюванні цих питань на території інших країн. Також до роботи долучилися усі заінтересовані органи виконавчої влади. І вже 22 вересня на черговому засіданні Комітету усі народні депутати України – члени цього Комітету одностайно схвалюють новий єдиний розроблений законопроект та рекомендують його до розгляду на пленарному засіданні Верховної Ради України. Так, 23 вересня 2010 року у законотворчій базі України з’явився законопроект №4750-доопрацьований, поданий групою депутатів –членів Комітету з питань екологічної політики, природокористування та ліквідації наслідків Чорнобильської катастрофи.
Ви мабуть спитаєте, невже лобісти заспокоїлися на тому, що їх дітище було відхиленим. Скажу так: «Спокуса заволодіння та зосередження в приватних руках потужного фінансового потоку від продажу квот на викиди парникових газів, судячи з подальших подій, не давала можливості заспокоїтися лобістам ні на хвилину, а їх методи ставали більш витонченими».
Зрозумівши, що підтримки ідей, закладених у вже «заваленому» законопроекті №5425, серед членів профільного Комітету з питань екологічної політики, природокористування та ліквідації наслідків Чорнобильської катастрофи ніколи не отримати, у Верховній Раді 7 жовтня реєструється законопроект, який за змістом є клоном або братом-близнюком законопроекту №5425, але (увага!) закамуфльований під такою назвою, яка б забезпечила за процедурою реєстрації потрапляння його до більш зговірливого комітету Верховної Ради України. На цей раз таким Комітетом виявився Комітет з питань паливно-енергетичного комплексу, ядерної політики та ядерної безпеки, а законопроект під реєстраційний номером 7231 отримав назву «Про регулювання у сфері енергозбереження». Авторський колектив представлений народними депутатами України Мартиненком М.В., Шевчуком О.Б., Звягільським Ю.Л.
За своєю метою та змістом законопроект спрямований не на врегулювання питань енергозбереження, а робить чергову спробу проштовхнути лобістські положення під грифом визначення правових та організаційних основ запобігання і пом’якшення наслідків зміни клімату та викидів (поглинання) парникових газів, передбачених Кіотським протоколом. Що ж стосується енергозбереження, то цей напрям є лише одним з багатьох результатів впровадження положень та механізмів Кіотського протоколу.
Головне науково-експертне управління Верховної Ради України у складі восьми (!) чоловік працює над цим законопроектом і дає численні зауваження до нього та в якості висновку виносить вердикт – об’єднати законопроект №7231 з законопроектом №4750, доопрацьованим Комітетом з питань екологічної політики, природокористування та ліквідації наслідків Чорнобильської катастрофи, при цьому останній взяти за основу.
Комітет питань екологічної політики, природокористування та ліквідації наслідків Чорнобильської катастрофи на засіданні Погоджувальної Ради знову звертає увагу на зв'язок законопроекту №7231 з законопроектом №5425 та висловлює свої застереження до нього. Крім того, Комітетом висловлюється глибока стурбованість цією ситуацією, оскільки розгляд питань, віднесених до предметів відання одного Комітету, іншим Комітетом, у складі якого немає жодного фахівця з питань викидів парникових газів та прийняття цим Комітетом доленосного рішення щодо створення державної системи оцінки і контролю парникових газів, є прецедентом та становить серйозну загрозу розбалансування екологічного законодавства.
Далі події розгортаються з неймовірною швидкістю. Так, побоюючись за повторення долі законопроекту №5425, лобісти всупереч позиції насправді профільного Комітету Верховної Ради України з питань екологічної політики, природокористування та ліквідації наслідків Чорнобильської катастрофи, написавши майже на колінах рішення та подання вже нового профільного Комітету з питань паливно-енергетичного комплексу, ядерної політики та ядерної безпеки на розгляд на пленарному засіданні законопроекту №7231, без висновків інших Комітетів Верховної Ради України, в межах повноважень яких також мав бути розглянутий цей законопроект, за лічені години ставлять в порядок денний пленарного засідання законопроект №7231 та заручаються підтримкою конституційної більшості голосів народних обранців (270 голосів) для прийняття його за основу йврахування при його доопрацюванні у другому читанні положень законопроектів №№4750 та 5166. Таким чином, тривалість розгляду законопроекту у Верховній Раді України у два тижні від дати реєстрації до дати голосування у першому читанні всупереч як мінімум одномісячного терміну, встановленого Регламентом Верховної Ради України, може претендувати на рекорд розгляду питань в стінах Верховної Ради України.
Які ж основні загрози несуть в собі деякі положення законопроекту №7231 у разі їх збереження при підготовці законопроекту до другого читання та набуття статусу Закону України?
Окрім численних положень, які вибиваються з усталеної у Європі практики застосування положень Рамкової конвенції Організації Об’єднаних Націй про зміну клімату та Кіотського протоколу до неї, законопроект має суттєві недоліки, які несуть загрозу цілісності системи державного управління в сфері регулювання та управління викидами парникових газів. Так, законопроект не дає повної уяви про систему центральних органів виконавчої влади, повноваження яких дозволяють впливати на вирішення питань, пов’язаних з регулюванням антропогенних викидів. Крім того, запропонована у законопроекті система органів державного управління йде в розріз з вже існуючою.
Але найбільша загроза практичної реалізації положень законопроекту зазначена у статях 12 і 13, 28 і 33 законопроекту.
Отже, відповідно до частини 2 статті 33 законопроекту Центральний орган виконавчої влади з питань виконання вимог Рамкової конвенції ООН про зміну клімату та впровадження механізмів Кіотського протоколу (скорочено – Нацекоагенство) є головним розпорядником бюджетних коштів, отриманих від передачі одиниць встановленої кількості викидів державам – учасницям Кіотського протоколу, за рахунок яких здійснюється фінансування проектів цільових екологічних (зелених) інвестицій та заходів, пов’язаних з реалізацією таких проектів. Однак, така норма ламає бюджетну систему України й суперечить статті 22 Бюджетного кодексу України, яка встановлює виключний перелік головних розпорядників бюджетних коштів, які визначаються виключно Законом України про Державний бюджет України на відповідний рік шляхом встановлення їм бюджетних призначень.
На думку експертів, запровадження положень законопроекту №7231 може призвести до корупційних дій. Наприклад, статями 12, 13 і 28 законопроекту передбачена можливість створення комерційних підприємств (!!!) для виконання функцій державного органу влади Нацекоагенства; вводиться нова структура – технічний адміністратор, – який за своїм непрозорими статусом і функціями перебирає на себе (за бюджетні кошти!) функції центрального органу виконавчої влади з питань виконання вимог Рамкової конвенції ООН про зміну клімату та впровадження механізмів Кіотського протоколу. Всупереч Закону України “Про здійснення державних закупівель” законопроект робить досить сміливу спробу регулювання операцій з закупівель за державні кошти, зокрема процедури всіх наступних закупівель у одного учасника. Хоча статтею 2 Закону України “Про здійснення державних закупівель” визначено, що умови, порядок та процедури закупівель товарів, робіт і послуг за рахунок державних коштів можуть встановлюватися або змінюватися виключно Законом України “Про здійснення державних закупівель”.
Таким чином, окремими положеннями законопроекту закладаються бомби під існування бюджетної системи України, формування та наповнення доходної частини Державного бюджету України, встановлюються нові правила гри, які повинні врегульовуватись зовсім іншими Законами України, а також від політики комерційних структур ставиться у пряму залежність діяльність підприємств, які виробляють парникові гази, та їх можливість брати участь у ринкових процесах з продажу викидів парникових газів.
При прийнятті цього законопроекту важко уявити наслідки не тільки для існування державної системи в Україні, але й міжнародного іміджу України.
Анатолій Семинога
Голова Комітету Верховної Ради України з питань екологічної політики, природокористування та ліквідації наслідків Чорнобильської катастрофи
