Референдум не прошел комиссию

Обновленный закон о референдуме входит в число самых спорных инициатив прошлого созыва ВРУ. Но в случаях, когда может быть затронут Основной закон, власти регулярно обещают оглядываться на Европу. Вот только этот акт Европа уже не оценила. В июне Венецианская комиссия жестко раскритиковала новые правила плебисцита.

Будущий закон о референдуме успел стать притчей во языцех практически с момента регистрации оригинального законопроекта. Идея о том, что законы (вплоть до новой редакции Конституции) может в итоговой версии предлагать и одобрять народ в обход парламента, смутила многих. Но какой бы критикой не сопровождалась властная инициатива, предыдущий состав Верховная рады дал ей путевку в жизнь уже на излете своих полномочий. По мере того, как Центральная избирательная комиссия нарабатывала постановления, определяющие механизмы возможной реализации закона на практике, спорный нормативный акт продолжал собирать щедрый урожай замечаний. Антипатики расширения всенародных полномочий находятся не только среди политологов и оппозиционных политиков, но и в созданной президентом Конституционной ассамблее. "Принятием этого закона было очевидно проигнорирован закрепленный в статье 8 Конституции принцип верховенства права, который, в частности, заключается в том, что Конституция Украины имеет высшую юридическую силу, а законы и иные нормативно-правовые акты принимаются на ее основе и должны соответствовать ей. Верховная рада Украины, приняв данный закон, поставила его над Конституцией Украины", – взывали в апреле к своему председателю Леониду Кравчуку шесть членов КА. Но еще ранее со схожих позиций высказались из Европы. "Нельзя вносить поправки в Конституцию исключительно на референдуме", – предупреждал еще в декабре 2012 года секретарь Венецианской комиссии Томас Маркерт.

Замечания со стороны Европейской комиссии за демократию через право украинские власти на словах зачастую встречают уважительно. Случай с законом о референдуме, на первый взгляд, не должен был стать исключением. В апреле спикер Верховной рады поделился мнением о том, что "некоторые вопросы конституционной реформы потребуют вынесения на всеукраинский референдум". "В связи с этим крайне важна роль Конституционной Ассамблеи, к сотрудничеству с которой привлечены эксперты из Совета Европы и Венецианской комиссии", – цитировала пресс-служба слова Владимира Рыбака. Вот только спустя два месяца результат привлечения экспертов Венецианской комиссии вряд ли смог порадовать правящий лагерь.

Намеченную на 14-15 июня сессию в Венеции в Партии регионов встречали с энтузиазмом. "Венецианская комиссия на протяжении многих лет предоставляет Украине консультативную помощь в вопросах реформирования Конституции. В свое время эксперты комиссии внесли свой вклад в разработку действующей Конституции, многие положения которой были приняты с учетом их рекомендаций. Думаю, что и сейчас своим заключением Венецианская комиссия очередной раз поспособствует усовершенствованию текста Конституции Украины", – рассчитывал на одобрение экспертов при Совете Европы член ВК от Украины Сергей Кивалов. Как оказалось, частично оптимизм сторонников власти был обоснован. Венецианская комиссия в целом одобрительно встретила разработки Конституционной ассамблеи, касающиеся трансформации главы "Правосудие" в Конституции Украины – от изменения порядка назначения судей до поднятия предельной "возрастной" планки вершителей судей с 65, после которых они сейчас должны уходить в отставку, до 70 лет. Но вот другие украинские пункты повестки дня: проект закона о перевыборах в спорных округах, поправки к законам о выборах и особенно уже действующий закон о референдуме – вызвали куда более острую полемику.

В Минюсте 18 июня огласили список тех предложений из проекта закона "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Украины по совершенствованию законодательства по вопросам проведения выборов", которые ВК вместе с ОБСЕ/БДИП были встречены с одобрением. Но, в то же время, заметной частью рекомендации "комиссаров" с предпочтениями правящего лагеря не совпадают. Например, в Европе считают преференции парламентских партий при формировании избирательных комиссий неоправданными, правила к претендентам на мандат народного депутата слишком жесткими (так, предлагается пересмотреть норму о безоговорочной – независимо от степени тяжести преступления – несудимости кандидатов, что по нынешним временам особенно актуально), а проходной барьер заслуживающим возвращения до 3-процентной черты… Станут ли в правящем лагере откатывать назад недавние "достижения" – большой вопрос. Впрочем, в случае с законом о референдуме разночтений между Киевом и Венецией, похоже, оказалось еще больше. И главное из них – концептуального характера.

Трудно сказать, возлагали ли украинские власти на "венецианцев" большие надежды, но правила проведения всеукраинского референдума в Европе не оценили, в общем, категорически. Под основным прицелом критики, как и можно было ожидать по предварительным заключениям, оказалась широта вопросов, предоставляемых для народного одобрения. "Можно сказать, что практически безграничный перечень вопросов, которые могут быть вынесены на референдум, по закону является проблематичным с точки зрения международных стандартов, которые четко отмечают, что референдум не должен использоваться для подрыва установленного Конституцией распределения власти", – говорится в заключении. Поэтому неудивительно, что заметную часть внимания эксперты уделили тем новшествам, которые позволяют исключить парламент из законодательной цепочки. "Предоставление разрешения на национальный референдум по народной инициативе относительно новой Конституции или изменений к Конституции… позволит избежать необходимости голосования квалифицированного большинства в Верховной Раде. Комиссия искренне верит, что это нанесет вред конституционной стабильности и законности в Украине", – подчеркивается в документе.

Не обошли в Венеции вниманием и то, что широкая трактовка правил для референдума противоречит действующему Основному закону. "Возможность принимать Конституцию на референдуме, созываемом по народной инициативе, кажется, не предусмотрена действующей Конституцией Украины", – не забывают европейцы о нормах раздела XIII КУ. Но помимо общего духа закона, специалисты подвергли разбору и многие "частности".

Обобщенные претензии комиссии к деталям прямо касаются давних рекомендаций Венеции: сформулировать положения Избирательного кодекса, нормы которого будут работать при разных вариантах волеизъявления граждан. "Многие из этих технических проблем могут быть решены путем принятия единого Избирательного кодекса, который установит четкие правила выборов и референдумов, в частности, технические аспекты деятельности избирательных комиссий и регистрации избирателей", – уточняют авторы итоговых выводов. Перечень "технических" претензий к тексту закона широк: он включает в себя замечания по поводу списка избирателей, особенностей организации кампании, участия (вернее, потенциального неучастия иностранных наблюдателей) и многое другое. Часть возражений служит реакцией на довольно стандартные приемы украинских законодателей, другие касаются "фишек" именно закона о референдуме. Например, в Европе с откровенным недоумением встретили те новеллы, которые касаются жестко вмененного СМИ обязательства хранить принципы "объективности, непредубежденности и сбалансированности" при освещении "референдумной" информации, но при этом никоим образом не "агитировать за или против вопроса референдума, распространять информацию, направленную на побуждение граждан голосовать за или против вопроса референдума". "Сбалансированное освещение позиций должно гарантироваться конкуренцией мнений различных СМИ, а не быть обязательным требованием к каждому из них"", – считают европейцы. Не меньшим неодобрением в Венецианской комиссии встретили и принцип формирования комиссий, делегировать членов которых могут не только местные советы (а в случае с окружными комиссиями этот механизм и вовсе плохо прописан), но и в конечном итоге местные администрации. "Эта процедура не только предельно усложнена, также она создает риск исключения из членов комиссий различного уровня представителей разных политических сил и гражданского общества", – уверены "венецианцы".

Если учесть, что представители Венецианской комиссии резко высказывались по поводу закона о референдуме сразу же после его принятия, то трудно было ожидать, что прицельное рассмотрение норм этого документа выльется во всекомиссионное одобрение. И все же массированная критика, как основополагающих принципов нового закона, так и зафиксированных в его тексте организационных деталей, вряд ли могла бы остаться незамеченной и неучтенной. Но не следует забывать о том, что власть предержащие в Украине к консультационному сотрудничеству с европейскими институциями относятся гибко. Часть пожеланий той же Венецианской комиссии учитывает, другая – последовательно игнорируется. Так в свое время произошло с законом об основах языковой политики, принимать и применять который неодобрение ВК не помешало. И, если учесть, какое внимание сейчас правящий лагерь уделяет формированию основы для референдумов, обсужденный в июне закон может пойти по той же политической "тропке". "Мы с уважением относимся к специалистам Венецианской комиссии, и будем рассматривать те вопросы, которые они поднимают. Но решение будут принимать депутаты в сессионном зале. У нас свое государство, есть определенные обстоятельства, и это необходимо учитывать", – довольно однозначно отреагировал на венецианский вердикт глава фракции ПР Александр Ефремов. При такой позиции главной парламентской фракции эпопея с законом о референдуме становится еще интереснее. Ведь если большинство не захочет прислушаться к советам европейских специалистов, фактически оно само себе урежет "конституционные" полномочия. А, учитывая то, что президент в своем недавнем послании к парламенту озвучил пожелание о пятилетнем моратории на изменение законов, принятых с народной подачи (ну или делать это исключительно через конституционное большинство с самого начала), – ситуация в ближайшее время на круги своя может и не вернуться.

Ксения Сокульская