В связи с последними политическими событиями в Украине достаточно часто стали звучать призывы к федерализации государства. Однако 6 мая соответствующее предложение правительства – провести одновременно с президентскими выборами 25 мая 2014 года референдум о «федерализации» Украины – было отклонено парламентом. И это решение можно назвать верным по ряду причин.
Украина в своем нынешнем виде существует достаточно недавно и состоит из различных гетерогенных частей. Проявлением этого был и (уже бывший) статус Крыма как «автономной республики». Поэтому украинские юристы неоднократно поднимали вопрос о том, является ли федерализм подходящим государственным принципом для Украины.
Ответ на этот вопрос предусматривает понимание сути федерализма. А в Украине даже не проходят смысловые и публичные дебаты на эту тему. Есть только ярые сторонники или противники. Это не та атмосфера, в которой должны приниматься решения о реформе государства. Да и собственно, о чем конкретно должно быть принято решение? Никто этого не знает.
Что такое федерация
Давайте начнем с определения. Под федерализмом понимают принцип государственной организации, при котором отдельные составляющие части имеют определенную самостоятельность и государственность (государства-члены), имеющие государственно-правовые полномочия, которые по определению не исходят от федерации, но при этом объединены в одно союзное государство (федерацию). Право выхода из состава федеративного государства стран-членов не является существенной частью или смыслом федерации.
Этому основополагающему принципу необходимо, конечно же, дать конкретное наполнение. Шаблона, к сожалению, нет. Вопрос при этом достаточно простой: как распределить компетенции между государствами-членами и федерацией, а точнее – как их распределить наилучшим образом?
Здесь можно было бы опереться на проблематику и решения, предусмотренные в праве ЕС, а именно распределение полномочий между «Брюсселем» и отдельными государствами-членами ЕС. Статья 5 параграф 3 договора Европейского Союза устанавливает так называемый принцип субсидиарности:
«Согласно принципу субсидиарности, Союз в сферах, которые не относятся к его исключительной компетенции, действует лишь тогда и в такой степени, в какой цели предполагаемого действия не могут достаточным образом быть достигнуты государствами-членами на центральном, региональном или местном уровне, но, ввиду масштабов или последствий предполагаемого действия, могут быть лучше достигнуты на уровне Союза».
Другими словами, вопросы решаются на уровне федерации только тогда, когда они не могут быть решены лучшим образом на децентрализованном уровне. Здесь также необходимо учитывать разницу между законодательством и его выполнением (управлением).
Таким образом, мы получили форму, которую теперь можно шаг за шагом наполнять.
Что вместе, а что врозь
В глобализированном мире внутригосударственная раздробленность не имеет смысла, особенно в контексте планов двигаться в сторону (Западной) Европы. Здесь имеет смысл как раз общегосударственная компетенция в отношении существенных вопросов. Даже самый ярый сепаратист не додумался бы составить Донецкий гражданский кодекс.
А вот сферы культуры и религии являются классическими примерами компетенции государств-членов. Поскольку все публичные задачи необходимо финансировать, нужно надлежащим образом распределить и налоговые поступления. Имеет смысл также и собственный, даже если и ограниченный, налоговый суверенитет на региональном или местном уровне, хотя бы для того, чтобы стимулировать конкуренцию между регионами и общинами.
В любом случае Украина должна найти свой путь. С осторожностью нужно использовать модели других государств. В Германии, например, образование и полиция относятся к компетенции федеральных земель. Что касается образования, то здесь уже на протяжении многих лет министры культуры федеральных земель пытаются кропотливо свести воедино то, что было раньше разделено. Какие аттестаты других земель будут признаваться в моих университетах? Как сравнивать оценки учеников из разных федеральных земель, особенно если доступ к высшим учебным заведениям имеют только лучшие?
Эти примеры наглядно показывают, что было бы лучше урегулировать эти вопросы на общегосударственном уровне. И такое решение не помешало бы Баварии продолжать преподавать религию в школах, в то время как в Бремене или Гамбурге большим спросом пользуются уроки по сексуальному образованию.
Полиция федеральной земли тоже представляет собой атипичный продукт, возникший по требованию союзников после Второй мировой войны, которые хотели предотвратить образование общенемецкого аппарата по безопасности наподобие Гестапо. На сегодняшний день юрисдикция федеральной полиции заканчивается на границе федеральной земли. Вряд ли кто-то может всерьез говорить о том, что это позволяет полиции «лучше» справляться со своими задачами.
Таким образом, вопрос федерализации является достаточно сложным, здесь необходимо взвешенно оценивать каждую сферу государственных задач. Это не тот вопрос, который можно решить на скорую руку.
Полномочия по урегулированию явного потенциала для конфликта культур и языков можно было бы передать областям. Таким образом, украинский язык мог бы быть официальным государственным языком (на уровне всего государства), в то время как, например, в Донецкой области русский можно было бы объявить вторым равноправным языком, что обусловило бы соответствующие предложения в государственных учреждениях (в частности, в образовательных учреждениях). Точно так же праздники могли бы быть общегосударственными (Новый год, Пасха и т.п.) и региональными (например, особые католические праздники в Западной Украине).
Налоговая раздробленность
Еще лучше можно продемонстрировать распределение полномочий на примере налогового законодательства и участия в налоговых поступлениях. Общегосударственные задачи должны финансироваться за счет налоговых поступлений, право взимать и контролировать которые принадлежит исключительно союзному государству. Обычно это налоги на прибыль и доход, а также основные потребительские налоги, такие как НДС. Тем не менее, даже это не является догмой. В Германии такие поступления распределяются между федерацией и землями (в то время как верховная законодательная власть принадлежит исключительно федерации).
В таком случае на региональном уровне могут существовать соответствующие региональные налоги, за счет которых будут покрываться расходы на региональное управление и выполнение текущих задач (например, налог на имущество, транспортный налог, налог на игорный бизнес). Через муниципальные налоги (например, промышленный налог) сами муниципалитеты должны непосредственно участвовать в принятии нормативно-правовых актов и распоряжении налоговыми поступлениями.
Все это будет создавать конкуренцию. С одной стороны, области и муниципалитеты будут таким образом соперничать за размещение промышленных предприятий. В дальнейшем, при использовании средств, они будут следить за тем, чтобы разумные инвестиции направлялись, прежде всего, на развитие образования и инфраструктуры – с тем чтобы соответствующее место производства не теряло своей привлекательности для бизнеса.
Это хорошо видно на примере Швейцарии, где существуют общегосударственные, кантональные и коммунальные налоги. Таким образом, общая нагрузка, например, для одного промышленного предприятия, состоит из трех уровней налогообложения и взимания налогов.
Очень похожей является ситуация в сфере землепользования и землеустройства. Федерация определяет принципы публичного строительного права. На уровне земель/областей осуществляется их детализация (планы развития земель, строительные нормы и правила). В свою очередь, местные власти утверждают в пределах своих полномочий муниципальный план застройки.
Кое-что из вышеназванного уже существует на сегодня, что, в частности, отражено в законе о местном самоуправлении. Это, в конечном счете, является выражением идеи субсидиарности: решения должны приниматься там, где они будут наилучшими. Вопросы должны решаться на том уровне, на котором их можно решить наилучшим образом.
Общее дело
С другой стороны, также становится понятным, что однозначно относится к компетенции федерации. Представим себе, что каждая область имела бы свои экономические законы, правовые формы, технические нормы и, возможно, даже собственные таможенные пошлины. Это бы очень сильно препятствовало торговле.
В конечном счете, такие малые государства внутри страны оказались бы нежизнеспособными. Расходы на осуществление собственных накопившихся задач также превысили бы налоги, поступающие от оставшейся экономической мощи. Недаром же наиболее важной задачей ЕС является совершенствование внутреннего рынка, так как это снижает расходы по операциям и разгружает экономику («беспрепятственная торговля»).
Невозможно описать здесь все сферы общественной жизни. При этом в отношении любой общественной задачи всегда следует задавать три вопроса. Кто это регулирует? Кто этим управляет? (Тот, кто лучше всех может!) И наконец, как это финансирует?
Вольфрам Ребок
Старший партнер Адвокатского объединения Arzinger
