Мировая война с бюрократией

Развитые страны предлагают богатый выбор моделей реформирования госаппарата.

Административная реформа — первый шаг к созданию в Украине единого мирового стандарта управления и перераспределения человеческого потенциала. Действующее правительство обещало украинскому народу оптимизировать бюрократический аппарат путем отказа от неизжитого независимостью «тяжкого наследия коммунистической номенклатуры» и имплементации некоторых европейских норм в отечественное законодательство. Как бы ни спорили правоведы и финансисты, админреформа стране, безусловно, нужна. Вопрос только в пути, которым пойдет Украина. И в этом плане есть смысл взглянуть на передовой зарубежный опыт — канадский конфликт интересов, персональную ответственность поляков и электронное правительство эстонцев.

Под кленовым сиропом

Аналитики Всемирного банка отмечают, что даже при наличии необходимой правовой базы стирание различий между странами в области государственного управления практически никогда не происходит. Конечно же, не все государства неукоснительно прислушивались к советам различных финансовых институций, но далеко не все при этом и получили негативный результат.

К примеру, опыт Канады как одна из моделей, пригодная для Украины, нашел бы у нас много приверженцев. Отсутствие мощной центральной власти у канадцев превосходно балансируется сильной мажоритарной федеративной системой — с крепкими регионами и значительным объемом предоставляемых услуг на уровне провинций и местных органов власти.

Исходная симптоматика очень похожа на предлагаемое нам будущее — относительно крупные и влиятельные центральные учреждения федерального правительства в рамках общей системы при отсутствии одного доминирующего ведомства. Все это было отягощено сплоченной межведомственной чиновнической братией. Из-за слабой финансовой дисциплины цели расходования денежных средств не достигались. Рос государственный долг: со 168 млрд. канадских долларов в 1984 году до 508 млрд. в 1993‑м. В 1994 году дефицит федерального бюджета составил 6%.

Реформы проводились в два этапа. С 1994 года начался подготовительный период, который стартовал с введения программного исследования. Эта инициатива внесла значительные изменения в роль и размеры государственного сектора Канады. Главной особенностью было то, что в представлениях населения будущее процветание было связано с восстановлением налогово-бюджетной ответственности.

Первым шагом была полная формализация отношений между чиновником и гражданином. В частности, сформирован Кодекс ценностей и этики государственной службы, где методам по преодолению конфликта интересов служащих посвящена целая глава. Основная мера — обязательное заполнение чиновниками конфиденциального отчета, форма которого разработана казначейством Канады.

В отчет госслужащего включаются сведения о его доходах и имуществе, получении подарков и услуг, местах работы, а также любых иных факторах, которые могут способствовать возникновению конфликта интересов.

Если существует явное противоречие между частными интересами и служебными обязанностями, чиновника могут обязать воздержаться от определенной деятельности, продать или передать в доверительное управление любое имущество и т.п.

И только лишь после полного отторжения личного фактора и превращения госслужбы в прочно укоренившуюся традицию следования правилам начался переход во вторую фазу — передовые реформы (1996 год).

Принятые меры включали в себя сокращение чиновников, уменьшение объема государственных трансфертов провинциям на $4,5 млрд., ликвидацию 73 государственных организаций и коммерциализацию или реструктуризацию 47 других госструктур, прекращение субсидирования сельского хозяйства и транспорта и уменьшение объема субсидий коммерческим предприятиям на 60%.

Параллельно инициатива в области реформ была призвана решить менее противоречивые вопросы, такие как привлечение и удержание квалифицированных чиновников. Кроме того, повышенное внимание уделялось компьютеризации функций государственного управления и предоставления услуг через Интернет. Но самое главное — были четко определены функции всех органов власти, при этом они не дублировались и не распылялись между министерствами и ведомствами.

В результате в 1997–1998 годах, впервые за тридцать лет, госбюджет Канады удалось сбалансировать. Количество членов правительства сократилось с 35 до 23 человек, уменьшилось число гражданских служащих оборонных ведомств. Армия госслужащих сократилась на 15 тыс., половина из которых была переведена на работу в провинциальные органы власти или альтернативные учреждения по предоставлению услуг. Чуть позже, в 1999–2003 годах Канада смогла себе позволить расстаться еще с 39 000 чиновников.

Проведение реформ в Канаде прошло спокойно, со знанием дела, без фанфар, поэтапно, прагматично, без всякой идеологической направленности. Ссылаясь на насущную необходимость решения налогово-бюджетных проблем, властям удалось заручиться общественной поддержкой мер по сокращению расходов и реструктуризации.

И хотя канадцам пришлось часть управленцев оставить за бортом синекуры, в целом правительству удалось сохранить социальное благополучие государства.

Наконец, произошло окончательное решение языкового вопроса. Так, чтобы попасть в число соискателей на должность госслужащего, претендент сегодня в обязательном порядке сдает экзамены по английскому и французскому языкам. Но в регионах требования к уровню знаний дисциплин разные. К примеру, в Квебеке на первом месте идет французский, а в Оттаве — английский. Хотя абсолютно все официальные документы дублируются на двух государственных языках.

Конвергенция по‑польски

«Адвокату Украины в ЕС» — Польше тоже пришлось пройти тернистым путем управленческого реформирования. Но в отличие от канадских властей полякам некогда было миндальничать, посему ударными темпами был принят сложный комплекс законов, который одним махом территориально поделил страну и смел весь бюрократический излишек — любителей говорить «нельзя» в адрес гражданской и предпринимательской инициативы.

После 40‑летней социалистической сверхцентрализации в 1999 году было восстановлено самоуправление на уровне гмин (районов). В соответствии с принципами деконцентрации было сформировано 2489 гмин, которые образуют базовый и важнейший уровень государственного управления Польши. Именно здесь удовлетворяются важнейшие коллективные потребности местных общин. В ведении гмин находятся ясли, детские сады, начальные школы, библиотеки, культурные центры и местные дороги. Они также отвечают за поддержание общественного порядка (используя для этой цели собственную и муниципальную гвардию) и охрану окружающей среды в рамках своих юрисдикций.

В процессе реструктуризации административно-территориального устройства страны также были сформированы воеводства — крупнейшая административная единица в субнациональной организационной структуре государства, и повяты — органы государственного управления уровня округа, призванные обеспечить функционирование большинства из обычных институтов общественной жизни.

Этому сопутствовало принятие законодательной базы относительно реформирования системы государственных финансов — с упором на гмины, и единого алгоритма действий и ответственности для всех чиновников страны. Комиссия по делам госслужбы начала тестировать потенциальных претендентов на трудоустройство в госучреждения в целях обеспечения должной квалификации чиновников. В законе о ветвях государственной власти прямо говорится, что министры, равно как и остальные должностные лица, несут исключительно персональную ответственность за политику и стратегию в подведомственных отраслях. Результаты в этой области носят ярко выраженный характер: сокращение затрат на содержание сектора центрального управления путем быстрого распоряжения государственными активами и скорейшее продвижение любой местной инициативы по инстанциям плюс уменьшение масштабов административной коррупции.

Если перед населением страны стоит вопрос об экономической целесообразности каждого гражданина, то почему для бывших чиновников должны быть льготы и преференции. Поэтому, несмотря на обилие недовольных представителей потерявшей актуальность бюрократии из центрального аппарата и повышенную политизацию социальных верхов, подавляющее большинство поляков считают такой административный диалог удобным и финансово оправданным.

Со скоростью мысли

Правительство Эстонии пошло своим путем административного реформирования исходя из маленькой территории и специфики карты труда. Как и поляки, эстонцы испытывали острую личную неприязнь к советскому классу бюрократов и при первой возможности избавились от их засилья, предпочтя перенаправить сэкономленные время и деньги на внутреннее развитие страны.

Согласно статистике, 73% жителей уездов ездят на заработки за пределы своего само­управления по причине нехватки рабочих мест. И чтобы удержать людей в объединенных уездах, правительство создает комплексы, в которых будут сосредоточены все условия для местных жителей: школы, детсады, рабочие места, торговые центры и больницы. Министр по делам регионов вместе с руководителями местных самоуправлений разработал стратегию, основанную на модели центров притяжения, вокруг которых будет происходить слияние территорий. Что, по мнению авторов проекта, поможет остановить отток населения в крупные города.

Однако для того, чтобы в условиях интенсивной внутренней миграции рабочей силы государство не теряло диалога с населением, а граждане могли получать админуслуги в должном объеме, было создано электронное правительство (ЭП) — наиболее успешный из аналогичных проектов в мире.

Решение о развитии в Эстонии виртуальной бюрократии было принято еще в начале 1990‑х. При весьма скромных финансовых вложениях компьютеры госучреждений были связаны через Интернет. Маленькая страна просто не могла себе позволить траты на традиционный бумажный документооборот. Более того, в самом обозримом будущем правительство полностью перейдет на «облачное» хранение данных — Таллин собирается сэкономить еще и на жестких дисках.

Современные коммуникативные технологии служат хорошую службу эстонцам, так как дают возможность отправлять официальные запросы, сдавать документацию и отчетность из любой точки страны, где есть Интернет, а есть он там везде. Центром ЭП является X-Road — единая точка обмена данными, к которой подключены все участники процесса, в том числе и частные. Реестр метаданных хранит сведения о размещении той или иной информации и обеспечивает нужную маршрутизацию. Таким образом, на запрос гражданина могут ответить одновременно несколько учреждений, если данный вопрос находится в пределах их компетенции.

ЭП — удобная и безопасная среда для общения и документооборота граждан с различными государственными и муниципальными структурами. Более 70% всех услуг власти могут быть предоставлены в электронном виде, в том числе единое окно, голосование, регистрация юридических и физических лиц, доступ к медицинским и образовательным, коммерческим, пенсионным и государственным программам.

Максим Моргун