Украинский бюджет ежегодно теряет от коррупционного механизма государственных закупок около 150 млрд гривен, или почти 10% ВВП. Эта цифра последний раз прозвучала из уст замминистра юстиции Игоря Алексеева еще осенью 2014 года. Тогда же власти с новой силой заговорили о реформировании изжившего себя механизма и внедрении полноценной платформы для электронных торгов, которая будет универсальной как для тендеров в формате business2business, так и business2government.
Сегодня в Кабинете министров активно обсуждается законопроект «О внесении изменений в некоторые законодательные акты относительно государственных закупок», который должен «устаканить» правила проведения тендеров. И если не исключить, то хотя бы минимизировать коррупционные проявления.
Но в конце 2014 года вокруг этого документа разгорелся скандал, и он был отозван из парламента. Поэтому его принятие в парламенте, на которое министр экономразвития Айварас Абромавичус рассчитывает уже в июне, под вопросом.
Повышают планку
Еще в 2012 году предыдущим составом Кабмина под руководством Николая Азарова был разработан законопроект, который предполагал реформу системы тендеров и ее постепенный перевод на электронную основу. Парламент проголосовал его в первом чтении, но революционные события в стране затормозили все процессы.
Работу над документом возобновило правительство Арсения Яценюка. И в марте 2014 года Верховная рада, наконец, приняла правительственный законопроект №4587. Параллельно на госпредприятия возложили обязательство отчитываться о закупках в интернете. Но главная цель – уйти от бумажной рутины и полностью вывести торги в онлайн – так и не была достигнута.
К обсуждению нового пакета изменений в тендерное законодательство Минэкономразвития вернулось только в мае нынешнего года. «Дискутировали и дорабатывали мы его на рабочей группе слишком долго. По-моему, из-за того, что некоторые участники «пихали» все, что только можно, или настаивали на ненужных «цветочках для тортика», – рассказал член правления Transparency International Ukraine, независимый эксперт по вопросам государственных закупок Андрей Марусов.
Один из основных посылов документа – урегулировать так называемые «сверхпороговые» закупки. Причем, если сегодня действующий закон распространяется на тендеры от 100 000 гривен по товарам и услугам и от 1 млн гривен – по выполнению работ, то проект предполагает увеличение этого порога до 200 000 гривен и 1,2 млн гривен соответственно.
Помимо этого, разработчики законопроекта предлагают запретить вмешиваться в ход торгов уполномоченным органам. «Фактически, с Минэкономразвития снимается функция мониторинга и контроля в сфере госзакупок, так как ее нецелесообразно осуществлять на уровне министерства, либо она дублируются с функциями иных органов власти», – поясняет старший юрист юридической компании «Клиффорд Чанс» Андрей Оленюк.
Зато на Госказначейство хотят возложить проверку документов и процедур в рамках тендеров. Начиная от выставленных заявок и вплоть до контроля заключенных договоров по итогам проведенных торгов и оплаты, произведенной по ним.
Плюс ко всему, несколько упрощается документальная волокита. Например, только победитель тендера будет предоставлять обязательные справки. Кроме того, законодатели вернулись к идее о том, чтобы была введена так называемая «единая тендерная» справка, форму и порядок выдачи которой должен разработать Кабмин.
Также расширен перечень причин, по которым заявителю могут отказать в участии в торгах. Речь идет о юридических лицах, которые не раскрыли своих бенефициаров. Отказать вправе и заявителю, который намерен участвовать в торгах на сумму свыше 20 млн гривен и не имеет при этом антикоррупционной программы.
Для международных тендеров предлагается продлить сроки подачи конкурсных документов с 20 до 40 дней. А услуги зарубежных финансовых организаций и вовсе будут закупаться без конкурса.
Объединить и сохранить
Тем не менее, согласованный Кабмином законопроект до сих пор имеет немало недочетов. «Например, заказчику придется самому отслеживать информацию о подрядчиках из открытых госреестров. Но есть риск, что проверять будут мало, и на тендеры массово побегут банкроты-коррупционеры», – считает Андрей Марусов.
Кроме того, количество документов, необходимых для участия в госзакупках, все еще обременительно, в то время как защита законом результатов тендера и его участников не прописана. «Однако самое главное, что на сегодня норм об электронных госзакупках нет как в действующем законодательстве, так и в согласованном законопроекте», – обращает внимание член парламентского комитета по вопросам налоговой и таможенной политики Оксана Продан. «Проблема в том, что электронные закупки в случае принятия законопроекта и в будущем останутся вне правового регулирования, что несет значительные риски», – поддерживает ее партнер ЮФ Ario Capital Group Юлиан Хорунжий.
Причем речь не только о нормах, но и о модели, которая может применяться в Украине. Например, в Грузии все тендеры полностью проходят в электронном виде, на одной площадке, за которой ведется контроль со стороны государства. Также участники аукциона имеют достаточно широкие права по оспариванию результатов торгов.
«Директивы ЕС, напротив, предусматривают раздельное размещение госзаказов, а также контроля и обжалования действий заказчика в зависимости от пороговых величин. В Германии, к примеру, тендеры выходят на уровень ЕС, если объем заказа федерального уровня превышает 130 000 евро. Для других заказчиков порог составляет 200 000 евро, для заказов в строительстве – от 5 млн евро. Причем процесс закупок децентрализован», – рассказывает Алексей Стародубов, сооснователь платформы электронных закупок Newtend.
Некий аналог опыта ЕС пытаются внедрить и в Украине, когда заказчик, фактически, один (то есть государство), а площадок, которые предлагают доступ к торгам – несколько. Да и фундамент, по сути, уже готов. Речь о системе ProZorro, начавшей работу еще в начале 2015 года для допороговых торгов, которые не требуют специального законодательного регулирования.
По данным ProZorro, к ее услугам уже прибегали Министерство юстиции, Государственное управление делами и НАЭК «Энергоатом». Кроме того, на сегодня ведутся переговоры о том, чтобы подключить к платформе все предприятия Мининфраструктуры. А общий объем закупок через систему достиг 2,3 млрд гривен.
Кто в ответе?
Однако возникает резонный вопрос о статусе подобного механизма и последствиях его работы. «Наличие нескольких платформ позволяет саботировать торги, срывать госзаказы и ставить национальную безопасность под угрозу. Вместе с тем эффективной системы централизации в Украине достичь очень сложно, поскольку у нас страна в разы больше, чем та же Грузия», – рассуждает Алексей Стародубов.
ProZorro сегодня – не более чем добровольное инициативное объединение. И в такой форме оно долго работать не сможет. Участники платформы соглашаются, что должна быть коммерциализация их услуг, а также должная степень контроля. Иными словами, комплексный подход к оценке надежности и добросовестности участников, их финансового состояния. Нужна и ответственность самой площадки за то, как она отбирает поставщиков. По каким критериям? Проводит ли первичную оценку документов? Ведет ли некий рейтинг неблагонадежных подрядчиков?
«На самом деле таких площадок должны быть десятки. Нет монополии. К закупке, которая объявлена государством, будут иметь доступ все платформы, которые подсоединились к системе. И они как раз станут главным промоутером информации, будут заинтересованы в том, чтобы как можно больше таких субъектов подключилось. Это обеспечит высокую конкуренцию», – считает председатель Государственной регуляторной службы Ксения Ляпина.
Кроме того, открытым остается вопрос, по какому критерию будет выбираться победитель тендера. По цене? Но тогда есть риск, что в конкурсе могут участвовать десяток связанных между собой компаний, каждая из которых установит цену по ступеньке. И если одна не сможет справиться с заказом – его автоматически получит вторая, третья, и так по цепочке. В результате чего тендер в любом случае будет непрозрачным, да еще и с угрозой срыва поставок. Что недопустимо в стратегически важных конкурсах Минобороны, или, скажем, Министерства здравоохранения.
Заместитель главы Администрации президента Украины Дмитрий Шимкив, например, предложил передать ProZorro под контроль общественности. «На некоторое время, а затем может быть передана государственным институтам, которые будут реформированы, как это делается сегодня в МЭРТ», – заявил Шимкив. Премьер Яценюк, со своей стороны, настаивает на том, чтобы к госзакупкам более активно привлекался АМКУ. Причем не как инструмент «запугивания», а регулирования конкуретности торгов.
Но в любом случае все эти правила игры нужно четко выписывать на законодательном уровне. Иначе государственный бюджет не увидит тех 50 млрд гривен, которые ежегодно прочит ему Transparency International.
«Главное – централизованная база данных, неограниченный доступ к ней, а также к площадкам и к торгам. А через торговые площадки, в свою очередь, доступ к субъектам хозяйствования. Именно это должно быть основой разработок МЭРТ», – резюмирует Ксения Ляпина.
Павел Харламов
