Льотна еволюція: що принесуть нові правила гри

Україна поступово полегшує доступ на ринок авіаперевiзникiв. Авіаційна влада країни пропонує скасувати два обмеження для отримання прав на повітряні лінії, які було введено колишнім керівником регулятора ринку та викликали обурення у багатьох авіакомпаній. Ідеться про анулювання суперечливих пунктів, щодо необхідності виконання внутрішніх рейсів перед тим, як претендувати на виконання міжнародних, та наявність кінцевого власника понад 50% – громадянина України або держави Україна. Як ці iнiцiативи можуть вплинути на ринок і наскільки це все співвідноситься з міжнародною практикою, у колонці для Forbes розмірковує Андрій Гук – експерт, що спеціалізується на авіаційному праві.

Уже 21 січня Державіаслужба проведе громадське обговорення «Проекту змін до порядку надання прав на повітряні лінії». Ще одним важливим питанням, крім згаданих пунктів, є пропозиція додати як умову отримання прав на повітряні лінії обов’язкову сплату авіаційних зборів, які передбачені Повітряним кодексом.

Така позиція Державіаслужби дуже добре ілюструє місце України у контексті світових тенденцій в авіації та політики ключових світових гравців. Звичайно, вельми складно коротко описати світові тенденції, але спробуємо подати тези про те, що відбувається в світовій авіації:

• Стрімкий розвиток авіації на Сході. Арабські авіакомпанії отримують суттєву підтримку від своїх держав та мають необмежений, фактично, доступ до капіталів і коштів, вони агресивно виходять на інші ринки, можуть собі дозволити будь-яке ціноутворення та конкурувати дуже жорстко.
• Ринок авіації в Китаї уже перевищує ринок США і є найбільшим у світі.
• Політика ЄС останнього часу була спрямована на максимальну лібералізацію внутрішнього середовища в ЄС, що усунуло перешкоди для європейських компаній у доступі до ринків всередині ЄС, значно збільшило обсяги авіаперевезень і зміцнило позиції провідних авіаперевізників ЄС. Однак, Євросоюз у своїй авіаційній стратегії, презентованій у грудні 2015 року, чітко визнає, що цього замало для достатньої конкурентоздатності, а зовнішня політика в авіації потребує серйозної корекції в сторону перемовин зі Сходом, підвищення контролю за антиконкурентними діями та в бік лібералізації відносин з третіми країнами.

Ще у листопаді 2015 року Мініфраструктури опублікуовало проект «Стратегічного плану розвитку авіаційного транспорту до 2020 року», що уже саме собою є дуже важливим кроком і значним позитивом. Однак змушений констатувати два суттєві недоліки – цей план, концентруючись на досить якісній аналітиці та розумінні внутрішнього ринку України та її міжнародних авіаційних відносин, зовсім не враховує вказані вище світові тенденції та не містить конкретики. І, що дуже важливо, такий план, наразі не враховує Авіаційної стратегії для Європи.

У матеріалах за результатами Шостої зустрічі світової конференції ІКАО, яка відбулася у Монреалі у квітні 2013 року («Лібералізація власності та контролю авіаційних перевізників»), перераховано кілька фактів:

• Країни і далі використовують «правило національності» (ліцензію перевізника може отримати лише авіаперевізник, у структурі якого «національний» власник має частку понад 50%, від чого також залежить отримання прав згідно з міжнародними двосторонніми договорами про повітряне сполучення) всупереч рекомендаціям ІКАО та, швидше, за традицією, ніж через необхідність.
• «Правило національності» суттєво обмежує та стримує розвиток авіаперевізників, його слід переглянути, або, щонайменше, застосовувати більш ліберально.
• Незважаючи на те, що законодавство у цьому контексті майже не змінилося (ні міжнародне, ні національне), є багато прецедентів, що показують різноманітні схеми ліберального застосування такого правила чи його ігнорування. Зокрема, у ЄС «правило національного власника» було фактично замінено на правило «власника під контролем ЄС», що значно розширило коло можливих інвесторів. В арабських країнах застосовуються різні бізнесові моделі, холдинги, субсидіювання.

ІКАО рекомендує країнам шляхом двосторонніх домовленостей або відмовлятися від «правила національності», або ж замінити його на інше правило. Пропонують ввести «правило місця ведення бізнесу та регуляторного контролю». Тобто якщо авіакомпанія зареєстрована в Україні та її авіаційна влада здійснює регуляторний контроль над такою компанією, то не має значення, хто є власником цієї компанії, для отримання прав на виконання міжнародних польотів і ліцензії.

У цьому контексті фактично правило, яке зараз закріплене в Повітряному кодексі й виконується всіма українськими авіакомпаніями, є досить вдалим і таким, що відповідає пропозиціям ІКАО. Зокрема, Повітряний кодекс дозволяє бути власником авіакомпанії не лише громадянину України, а й юридичній особі України. У такий спосіб виконується критерій регуляторного контролю за українськими авіакомпаніями, критерій місця ведення бізнесу, і податки сплачуються в Україні. Водночас аргументи, що іноземним інвесторам не цікавий ринок України – не варті уваги, адже прецеденти «Візз Ейр Україна», «Атласджет Україна», «Азур Ейр» та інші демонструють, що такий інтерес був і залишається. МАУ також ще пам’ятає серйозних іноземних інвесторів, серед яких був і банк, і іноземний авіаперевізник.

З цієї перспективи, правильним є крок Державіаслужби щодо зняття зайвого, звуженого «правила національності» як умови надання прав на повітряні лінії за умови, що дещо ліберальніше «правило національності» Повітряного кодексу як умова отримання статусу авіаперевізника – залишається.

Авіаційна стратегія для ЄС констатує, що останніми роками відбулося кілька інвестицій у європейські авіаперевізники, і зараз відбуваються розслідування щодо виконання «правила національності». Однак розслідування проводять не так із метою обмежити такі авіакомпанії, як щоб надати чітке розуміння інвесторам, як саме ЄС буде застосовувати це правило, поки його не буде змінено, щоб інвестори мали більше визначеності. До речі, конкретні прізвища акціонерів, наприклад, «Люфтганзи», не відомі, хоча компанія що три місяці на своєму сайті оновлює інформацію про «національний склад» своїх акціонерів.

Поняття national у законодавстві ЄС (та в угоді про САП між Україною та ЄС) не тотожне поняттю «громадянин України чи держава Україна», як це стверджувала Державіаслужба на захист своїх ініціатив торік. Це поняття значно ширше та складніше, включає також і юридичних осіб із певними критеріями та умовами.

Як зазначено в матеріалах ІКАО, авіаперевізники застосовують кілька «класів власників», щоб виконати умову «national». Зокрема, є різні типи акції – «з правом голосу», які дають контроль над перевізником, і «без права голосу», застосовуються також методи, як-от виведення певних процесів чи майна за межі юридичної особи перевізника. Так було вчинено під час придбання Etihad Alitalia. Зокрема, в окремі юрособи, які контролюються Etihad, було виведено відносини з пасажирами (програми лояльності та маркетингові програми), відносини з аеропортами (слоти) та деякі інші процеси та активи, хоча в самому перевізнику (Alitalia) частка Etihad не перевищує 49%.

Підсумовуючи загальну тенденцію, треба констатувати, що відбувається зміщення акценту з «правила національності» на критерій «місце ведення бізнесу та фактичний регуляторний контроль» та на відкриття доступу до ринків при посиленні антимонопольного регулювання і захисту конкуренції.

Тепер спробуємо повернутися до останніх ініціатив Державіаслужби. Чи вплине наявність обмеження щодо власників авіакомпаній на зростання авіаційного ринку в Україні? Однозначно – ні. Адже в авіакомпаній не буде доступу до іноземного капіталу. Чи завдасть шкоди українським авіакомпаніям зняття такого обмеження? Однозначно – ні. Чи може зняття такого обмеження призвести до позитивних наслідків – може. Адже іноземні інвестори та перевізники будуть мати необхідне правове поле, яке дозволятиме більш ефективно планувати діяльність та розвиток компанії.

Крім того, з огляду на заявлену ЄС стратегію, європейські перевізники та держави будуть виходити на нові ринки, а стратегією України у відповідь має бути відкриття свого ринку та створення відповідних умов, зокрема щодо стандартів безпеки (у цьому напрямку стратегічний план Мініфраструктури передбачає все необхідне). Водночас, треба мати на увазі, що без забезпечення належного контролю за дотриманням правил конкуренції та ціноутворенням, а також без забезпечення належного регуляторного контролю за перевізниками відкриття ринку є небезпечним та ризикованим.

Авіаційна стратегія для ЄС демонструє розуміння того, що обмеження на доступ до ринків і до капіталів (інвестицій) призводить до зникнення малих та середніх авіакомпаній, що зрештою, робить країни заручниками породжених такими тенденціями фактичних монополій, які нехтують конкуренцією, чесним ціноутворенням і правами пасажирів. Тому такі менші перевізники мають отримати рівні можливості для більш конкурентного та здорового ринку.

Саме тому важливою є стратегія, яка включатиме співпрацю всієї системи органів влади України. Крім того, Україні необхідно посилювати активність та шукати вигідну для своїх інтересів реакцію на тенденції розвитку авіації на Сході. Ми говоримо про відкриття неба зі США та ЄС, однак майже нічого не говоримо про головні сьогодні світові авіаційні ринки – Схід та Азію.

Андрій Гук
партнер Юридичної фірми «Анте»