Чего в Украине всегда было с избытком, так это… благих намерений. Мало кто знает, что за годы независимости принято свыше 500 государственных целевых программ. Но, как показали проверки и аудиты, проведенные аналитиками Счетной палаты Украины, ни одна из них не выполнена до конца. В то же время в России идея национальных проектов, впервые сформулированная Владимиром Путиным пять лет назад, оказалась вполне жизнеспособной, а главный по ее реализации — Дмитрий Медведев — теперь занимает президентский пост. Почему же у нас не получается то, что выходит у других?
Планов громадье
Согласно Закону "О государственных целевых программах", они делятся на государственные, ведомственные, региональные и т. д. Государственные должны финансироваться отдельной строчкой в бюджете, а ведомственные — решениями Кабинета министров. Но на самом деле такого порядка нет.
Государственные программы очень часто не стыкуются с региональными; отраслевые — не стыкуются ни с региональными, ни с целевыми программами, и каждая вторая программа дублирует еще какую-нибудь от начала и до конца.
В результате один и тот же процесс может финансироваться тремя, четырьмя, пятью распорядителями бюджетных средств. А может и не финансироваться вовсе. Доподлинно установить, сколько стоит та или иная программа, практически невозможно.
Нередко одни государственные структуры могут делать то, что через дорогу повторяют уже другие госорганы, но с совершенно иными поставленными целями. И каждый считает, что он родину спасает, при этом забывая старую добрую истину: "У семи нянек дитя без глазу".
Причины, по которым многие годы происходит подобная неразбериха, можно разделить на две категории: объективные и субъективные. К первым стоит отнести нашу бюрократическую ментальность, корни которой уходят в "совковые времена", когда партийная номенклатура подстраховывала хозяйственную, а все вместе они были промежуточным звеном между Госпланом и собственно народным хозяйством, со всеми его заводами, пароходами и газетами.
Другими словами, ситуация сложилась таким образом, что у нас не определен административный и финансово-хозяйственный статус участников этих программ. Почти во всех программах нет четких стратегических целей: а зачем мы все это делаем и тратим деньги? Наконец, из-за дублирования ведомственного, регионального, бюджетного и связанной с этим путаницы фактически отсутствует система контроля выполнения целевых программ.
Теперь о проблемах субъективных. Как говорится, если звезды зажигают, значит, это кому-нибудь нужно. Не секрет, что определенная часть программ — это проект лоббистского давления и внутриполитических договоренностей. Так было, когда парламент голосовал за свободные экономические зоны (СЭЗ) и территории приоритетного развития (ТПР). Все было просто, как обмен "баш на баш": вы поддерживаете нашу зону, мы — вашу.
Конечно, нельзя говорить, что программ, которые продвинуты с меркантильным умыслом "подерибанить деньги", много. Как правило, таких чисто лоббистских продуктов — единицы. В большинстве своем губернаторы и нардепы руководствуются благими намерениями развития своего региона или конкретной отрасли. И по большому счету они правы. Но пока не удается свести воедино все это "планов громадье", все добрые начинания будут заканчиваться пустым выхлопом.
Щедрость бюджетная
Мы решили составить хоть приблизительное представление о том, какие государственные программы на сегодняшний момент актуальны. И оказалось, что в бюджете даже на первый взгляд их около полутора десятков. Правда, к чести Минфина, со средствами на эти программы более-менее ясно.
Так, комплексная программа создания ядерно-топливного цикла в Украине частично финансируется за счет продажи на аукционе в установленном Кабмином порядке производственных запасов циркония и гафния. Национальная программа информатизации получает средства от Госказначейства после согласования проектов с генподрядчиком, определенным правительством.
Программы социальной защиты инвалидов, функционирования разных реабилитационных центров покрываются за счет источников, перечисленных в ст. 19 закона о бюджете. Таким же образом расписаны средства на комплексную программу строительства ветряных электростанций, госпрограмму обеспечения молодежи жильем и прочее.
Для некоторых программ суммы записаны непосредственно в бюджете. Например, повезло государственным программам развития авиационной промышленности; реформирования и развития ОПК; развития отечественного машиностроения; научно-технической космической программе; утилизации боеприпасов, госпредприятиям Южмаш, Конструкторское бюро им. Янгеля, КГОКОР и некоторым другим. Им на всех дали 1,5 млрд. грн. Еще 1,1 млрд. грн. получила общегосударственная программа реформирования ЖКХ вкупе с программой "Питьевая вода". А еще 360 тыс. грн. выделено на создание рабочих мест по Программе обеспечения занятости тружеников угледобывающих регионов.
Естественно, фаворитом "государственного программирования" остается Евро-2012. На воплощение в жизнь только Государственной целевой программы подготовки и проведения в Украине финальной части чемпионата Европы по футболу (с учетом строительства железнодорожно-автомобильного моста через Днепр в Киеве) предусмотрено 6,6 млрд. грн. И это без учета госгарантий по кредитам и других видов финансирования.
Однако это далеко не все действующие ныне программы. Не поленившись изучить сайты министерств, ведомств и областных администраций, мы обнаружили как минимум еще 50 государственных целевых программ. Среди них: Программа профилактики и лечения артериальной гипертензии в Украине; Общегосударственная программа формирования национальной экологической сети Украины на 2000—2015 годы; Программа предотвращения и ликвидации проявлений заболевания крупного рогатого скота губкообразной энцефалопатией и другими инфекциями на территории Украины на 2001—2010 годы; Государственная научно-техническая программа "Образный компьютер"; Комплексная программа утверждения Украины как транзитного государства в 2002—2010 годах; Программа развития еврорегионов; Программа прекращения производства и использования озоноразрушающих веществ; Общегосударственная программа селекции в животноводстве на период до 2010 года; Государственная программа развития компрессорного и мембранного машиностроения на 2005—2014 годы; Государственная целевая программа "Диагностика, профилактика и мероприятия борьбы с губкообразной энцефалопатией и другими инфекциями на территории Украины на 2005—2010 годы" (помимо другой, вышеупомянутой "энцефалопатичной программы") и т. д. и т. п.
Понятно, что если все это реализовать, Украина станет Эльдорадо (не путать с одноименной сетью супермаркетов бытовой техники). Но не менее очевидно, что три четверти этих проектов останутся на бумаге и в мечтах авторов. Так стоило ли начинать?
Российский опыт
Естественно, далеко не все получается в России с ее национальными проектами. Оппоненты Владимира Путина и Дмитрия Медведева нередко называют это показухой и прожектерством. Тем не менее результаты первой пятилетки реализации "проектной идеи" доказывают, что наши соседи на правильном пути. И, в отличие от нас, хотя бы знают, к чему стремятся.
Напомним, что Программа приоритетных национальных проектов была сформулирована президентом России Владимиром Путиным 5 сентября 2005 года в обращении к правительству, парламенту и руководителям регионов. Ключевыми словами его речи можно считать следующие: "Концентрация бюджетных и административных ресурсов на повышении качества жизни граждан России — это необходимое и логичное развитие нашего с вами экономического курса, который мы проводили в течение предыдущих пяти лет и будем проводить дальше. Это гарантия от инертного проедания средств без ощутимой отдачи. Это курс на инвестиции в человека, а значит — в будущее России".
В качестве приоритетных направлений "инвестиций в человека" тогдашний глава государства выделил здравоохранение, образование, жилье, сельское хозяйство. Первый вице-премьер Дмитрий Медведев 27 ноября 2005 года заявил, что этот список может в будущем быть дополнен наукой и культурой.
С тех пор хроника реализации национальных проектов находится в открытом доступе на специальном сайте Совета при президенте Российской Федерации по реализации приоритетных национальных проектов и демографической политике (http://www.rost.ru/).
Там можно узнать, что запланировано и что реально сделано, скажем, в рамках проекта "Здоровье", который направлен на повышение приоритетности первичной медпомощи, повышение зарплаты некоторым категориям врачей (например, участковым терапевтам). В рамках этого проекта действует менее глобальный — "Родовые сертификаты". Его цель — улучшить качество обслуживания в женских консультациях и родильных домах. Делается это путем выдачи талонов — родовых сертификатов, а женские консультации и родильные дома получают дополнительные выплаты.
Есть аналогичный проект "Образование", в рамках которого выделяются гранты, в том числе и сельским школам, создаются два новых университета, поощряются учителя, и финансируется обучение военнослужащих. Еще есть проекты по жилью и развитию АПК. Все. Точка.
Хотя в России не меньше проблем, чем в Украине, власти проявили силу воли и установили приоритеты. Нам это пока не удалось. Поэтому россияне не распыляют средств, но при этом обделяют других потенциально нуждающихся, а мы раздаем всем сестрам по серьгам, что в результате выливается в пустые обещания вместо финансирования.
Другое характерное отличие нашей ситуации от российской — это прозрачность вопроса. В Украине госпрограммы принимаются и реализуются кулуарно. Что-то промелькнет в Верховной Раде, что-то принимается Кабмином. Потом инициаторы той или иной программы должны бегать по кабинетам и напоминать о ней, иначе финансирования не будет по банальной причине: просто забудут.
В России все делается публично. Есть Совет по национальным проектам, куда входят более 50 человек. Помимо высоких должностных лиц правительства, это также полпреды в федеральных округах, губернаторы, мэры, некоторые политики, представители деловых кругов и т. д. Есть сайт, выпускается специальный журнал. Наконец, сформулирована топ-цель, ради которой все это делается. Звучит она, на первый взгляд, несколько неожиданно, но гуманно: увеличить продолжительность жизни в России. Ради чего стараются наши чиновники, они объяснить пока не могут.
Компетентное мнение
Валентин Симоненко председатель Счетной палаты Украины:
— Ну, во-первых, давайте определимся, что такое национальная программа. Любая политика — социальная, экономическая, финансовая — это система приоритетов. А инструмент реального решения приоритетов, воплощения их в жизнь — это реализация национальных государственных целевых программ.
Приведу один пример. Еще в 1997 году была принята программа о ликвидации боеприпасов, на которую с 1997 года тратятся довольно крупные суммы. Все должно было быть закончено в 2000 году. Но в 2007-м, 2008-м и 2009 годах боеприпасы взрывались, как взрывались 12 лет назад. Как этот процесс финансировался, так и продолжает финансироваться. Можно насчитать уже четыре государственные программы, которые контролируют эту область.
Или была такая программа, которая называется "школьный автобус". Она должна была закончиться в 2004—2008 годах. По этой программе планировалось приобрести 2720 автобусов. На начало 2009 года их приобрели… на 600 больше. А по данным Министерства просвещения, науки и образования оказалось, что по этой программе еще не хватает 2290 автобусов. Вопрос, почему не хватает, был рассмотрен. Оказалось, львиная доля приобретенных автобусов была только одной марки — "Богдан", который стоил 300 тыс. грн., хотя рядом продавали на 85 тыс. грн. меньше. А если покупали сами на местах, то автобус вообще стоил 150 тысяч. Но программа существует.
То же и при создании программы ветровой электроэнергетики в 2007 году. Но ни одна электростанция, кроме как в Крыму, фактически не работает. Четыре программы по реорганизации Минжилкомунхоза — из них ни одна не реализована. Пять программ, начиная с программы сохранения вод Днепра и заканчивая питьевой водой в Украине, реализуются уже шестой год. Но что пили, то и пьем — качество не улучшилось. Это все загоняет решение социально-экономических вопросов в тупик, нельзя понять, куда же идут деньги, и где результат..
Галина Акимова
