Бюджетное эхо покращення

Временно заблокировав платежи по обязательствам местных органов власти, Кабинет министров преподал регионам урок на выживание

Украина — на грани дефолта. Это свежий прогноз экс-президента Виктора Ющенко. Он считает, что проблемами экономики по-прежнему остаются дефицит бюджета и дефицит платежного баланса, и всё это на фоне нежелания крупных международных кредиторов кредитовать нашу страну. «Валютные резервы опускаются с 37 до 23 миллиардов долларов. Впервые сложилась ситуация, что валютные резервы меньше, чем синтетические долги правительства и центрального банка перед международными инвесторами», — констатирует в пылу предвыборной гонки третий президент Украины, подчеркивая, что такая ситуация навредит в первую очередь стабильности гривни и бюджетному финансированию. Отчасти опасения экс-президента не беспочвенны: в июле-августе этого года Государственная казначейская служба временно прекратила финансировать инвестиционные расходы местных бюджетов. Это позволило правительству выполнить свои прямые обязательства, однако привело к нулевому финансированию незащищенных статей в регионах. «Эксперт» выяснял, как, где и почему такое произошло.

Без асфальта и горячей воды

«Обычно это происходит в конце года. Как правило, в четвертом квартале Министерство финансов старается закрыть все хвосты, выполнить все планы, поэтому начинается хаотичное перераспределение средств по бюджетным статьям. Поскольку ресурсов госбюджета не хватает, используются деньги местных бюджетов», — объясняет эксперт Ассоциации городов Украины Александр Слобожан.

Нынешний год стал исключением. Уже месяц как местные власти получают средства на свои казначейские счета с задержкой от пяти дней (во Львове, например) до двух-трех недель (Черкассы). Сбои возникли потому, что в июле из-за резкого сокращения доходов в госбюджете правительству не хватило средств на покрытие текущих расходов госбюджета и выплаты средств на финансирование госдолга. Взять их было неоткуда, поэтому Кабмин решился на единственный возможный шаг — заблокировал инвестиционные расходы местных бюджетов. «Имея огромное количество бюджетных обязательств, Минфин начал управлять единым казначейским счетом в ручном режиме и финансировать расходы в выборочном порядке», — говорит бютовец Юрий Ганущак, член парламентского комитета по вопросам бюджета.

В каждом городе объемы «подвисших» средств разные. Как сообщил директор департамента финансовой политики Львовского горсовета Олег Ищук, в прошлом месяце Госказначейство не выполнило платежных обязательств горсовета на сумму более четырех миллионов гривен. Из этих денег 106 тыс. гривен предназначалось на компенсацию за льготный проезд студентов, а 121 тыс. гривен — на текущий ремонт дорог. По его словам, казначейство также задержало проведение средств на закупку моющих средств для детских садов (около четырех тысяч гривен).

Есть регионы, где ситуация хуже. «В Виннице к концу июля картотека неоплаченных Госказначейством счетов достигла 14 миллионов гривен. Эти деньги предназначались на финансирование незащищенных статей расходов, в том числе ремонт дорог», — рассказал «Эксперту» заместитель городского головы Винницы Валерий Коровий.

Черкассам и вовсе пришлось несладко. «В середине июля у нас была очень неприятная история, когда блокировались все платежи за исключением зарплаты бюджетникам. В некоторые дни не проходили платежи даже по защищенным статьям», — сообщил мэр Черкасс Сергей Одарыч. Кроме того, почти две недели из госбюджета не поступал платеж в 21 млн гривен на капремонт дорог. «В результате мы провели все подготовительные работы, вскрыли асфальт на центральных улицах, а начать асфальтирование не могли из-за отсутствия финансирования. Пошли дожди, вскрытые участки размыло, ямы увеличились в несколько раз, и теперь нам надо выполнять гораздо бóльший объем работ, что стоит бóльших денег», — сетует он. По словам Одарыча, всего в Черкассах в июле было задержано платежей на сумму около 40 млн гривен.

По подсчетам Ассоциации городов Украины, в июле правительство с казначейских счетов регионов временно «взяло в долг» три-четыре миллиарда гривен

Харьковчане к неисполнительности Госказначейства уже привыкли. «У нас в этом году задержки с проведением платежей вообще начались с мая месяца. Суммы разные: бывает 30 миллионов гривен в месяц, бывает десять», — говорит заместитель харьковского городского головы, директор департамента бюджета и финансов Татьяна Таукешева.

По информации «Эксперта», обязательства киевских органов власти казначейская служба обслуживает более-менее прилежно. Сбой с поступлением средств случился один раз, да и то, когда Кабмин выделил городам субвенцию на погашение разницы в тарифах, а распорядителем средств было Министерство регионального развития, строительства и ЖКХ. Тогда в цепочке КГГА – Минрегионального развития – Минфин – казначейство возникла проволочка с оформлением необходимых документов для компенсации разницы в тарифах. Город не получил вовремя средства, «Киевэнерго», в свою очередь, не смогло своевременно рассчитаться с поставщиками за газ. В результате в конце июля левобережная часть Киева осталась на неделю без горячей воды.

В начале августа ситуация с обеспечением платежей по стране улучшилась — частично средства в регионы начали поступать. Для этого, правда, потребовалось вынести сор из избы. Ассоциация городов 24 июля публично назвала работу казначейской службы неудовлетворительной и обратилась к премьер-министру Николаю Азарову с просьбой разблокировать оборот средств на местных казначейских счетах. Кабмин быстро «исправился» и разблокировал поступление денег, однако в корне это проблему не решило. Со второй декады августа задолженность опять стала накапливаться. По состоянию на 15 августа Госказначейство не провело платежей в Виннице на 12 млн гривен, во Львове — на 1,7 млн гривен, Луганске — на 11,7 млн гривен. В целом по стране заблокировано текущих обязательств на сумму свыше трех миллиардов гривен. Местные чиновники считают эти задержки только цветочками и со страхом ожидают конца года, тем более что выборы к тому времени уже пройдут.

   

«Социалка» боком

Действующее бюджетное законодательство по части контроля за работой Госказначейства можно трактовать двояко. С одной стороны, статья 117 Бюджетного кодекса четко определяет пять причин, по которым распорядители средств всех уровней (в том числе Минфин и казначейство) могут прекратить бюджетные ассигнования. Это несвоевременная подача отчетности, предоставление недостоверной информации о выполнении бюджета, нецелевое использование денег, нарушение бюджетных обязательств и, наконец, невыполнение требований бухгалтерского учета. С другой стороны, Бюджетный кодекс не запрещает Кабинету министров использовать средства местных бюджетов в пределах календарного года. «Кабмин этим активно пользуется, и фактически единый казначейский счет находится в ручном управлении правительства», — отметил народный депутат от блока «Наша Украина – Народная самооборона» Павел Жебривский.

По мнению аналитиков, основная причина, по которой Кабмин залез в карман к местным бюджетам, это необходимость поддерживать анонсированный президентом курс на повышение социальных стандартов. По подсчетам правительства, в нынешнем году на реализацию президентских инициатив потребуется примерно 25 млрд гривен. В апреле парламент увеличил доход госбюджета на 33,3 млрд гривен, обозначив основным источником средств экономический рост и детенизацию. «В этом году никакой детенизации экономики не происходит, экономического роста фактически нет (13 августа Минэкономразвития снизило прогноз по годовому росту реального ВВП с 3,2 до 2,3%. — ”Эксперт”), промышленность стагнирует. В такой ситуации доходы госбюджета не могут расти, но реальность противоположна. С начала года рост доходов госбюджета исчислялся двузначными цифрами и составлял 15–20 процентов», — сообщил исполнительный директор Центра социально-экономических исследований «CASE Украина» Дмитрий Боярчук.

По его мнению, поддерживать поступления в госбюджет на высоком уровне до сих пор удавалось за счет давления на бизнес. По информации «Эксперта», правительство вытягивает из бизнеса средства двумя способами. Первый — Кабмин требует от предпринимателей авансовой оплаты налога на прибыль. Парламент узаконил ежемесячную уплату авансовых платежей по налогу на прибыль, внеся 5 июля этого года новую порцию поправок в Налоговый кодекс. Тем, кто не хочет платить налог авансом, правительство предлагает альтернативный вариант — потратить возмещенные государством деньги на выпущенные государством же облигации внутреннего займа. Эта схема пока еще не узаконена, бизнес сталкивается с ней при личном общении с чиновниками. В обоих случаях уплата налога авансом и выкуп ценных бумаг являются фактически обязательным условием для возмещения НДС (см. «Леонардо, давай, до свидания!»).

Эффект от такого шантажа налицо. С начала года фискальные органы, Государственная таможенная служба и Государственная налоговая служба работают отлично: по итогам первого полугодия Гостаможня перечислила в госказну 60,9 млрд гривен, что на 25,5% больше, чем за аналогичный период прошлого года. Налоговые поступления в январе-июле составили 161,1 млрд гривен — это на 13,3 миллиарда больше, чем поступило за аналогичный период прошлого года. Президент полон оптимизма. «В этом году госбюджет будет выполнен на сто процентов», — заявил на днях Виктор Янукович.

К середине августа казначейство не провело платежей в Виннице на 12 млн гривен, во Львове — на 1,7 млн гривен, Луганске — на 11,7 млн гривен

Сложившаяся ситуация говорит об обратном. В июле Кабмин получил наименьший доход с начала года (не считая традиционно малодоходного января): в общий фонд госбюджета поступило 18,9 млрд гривен, что на три миллиарда гривен меньше, чем в июле 2011-го.

Источником пополнения госбюджета могли оказаться два миллиарда долларов, привлеченных в начале июля за счет размещения пятилетних евробондов по 9,25% годовых. Однако Кабмин до конца года направит эти средства на рефинансирование собственных внешних долгов. Ситуацию усугубили и тщетные попытки правительства привлечь свободную гривню за счет размещения внутренних облигаций. Оно не смогло получить в госбюджет ни одной гривни на аукционах по размещению ОВГЗ 24, 31 июля, а также 14 августа.

С учетом сложившихся обстоятельств у Кабмина не осталось других вариантов, кроме как воспользоваться ресурсом местных органов власти.

В карман к местным властям

По подсчетам Александра Слобожана, в июле правительство с казначейских счетов регионов временно «взяло в долг» три-четыре миллиарда гривен. Примечательно, что в самом Государственном казначействе об этом ни слуху ни духу. На запрос «Эксперта» в учреждении ответили, что никто из представителей местных бюджетов в службу не обращался и не жаловался на проблемы с финансированием. Слобожан предполагает, что «зависшие» средства Кабмин мог направить на выплату компенсаций вкладчикам Сберегательного банка СССР и повышение выплат для некоторых льготных категорий населения — козырные предвыборные «фишки» Партии регионов.

Согласно данным Минфина, по состоянию на 3 июля Ощадбанк получил от правительства три миллиарда гривен компенсационных выплат (половина этих средств была перечислена накануне). Кроме того, «во исполнение социальных инициатив президента» с 1 июля произошло повышение прожиточного минимума, увеличились выплаты детям-инвалидам, одиноким матерям и другим льготникам. Это повышение соцстандартов повлекло за собой увеличение субвенций из госбюджета местным бюджетам в целом на 638,9 млн гривен.

Местные власти готовятся самостоятельно решать финансовую проблему, на что, собственно, и рассчитывает центральная власть. «Мы стараемся большинство платежей по незащищенным статьям провести в третьем квартале. Ведь если в четвертом квартале ситуация усугубится, то проблемы с недофинансированием незащищенных статей перейдут уже на январь-март следующего года», — поясняет Коровий. Сейчас винницкие власти в ускоренном темпе заканчивают строительство дороги и трамвайного пути по маршруту Барское шоссе — улица Келецкая стоимостью 34 млн гривен. Финансирование проекта совместное: 28 млн гривен составляет госсубвенция, шесть миллионов выделяет город. В других городах власти также стараются изыскать средства хотя бы на самые срочные проекты, а по остальным решают вопросы с подрядчиками путем переговоров и личных договоренностей. «Просим потерпеть, объясняем, что денег не перечислили», — говорит Таукешева.

Теоретически спасительной соломинкой для регионов может оказаться перевыполнение доходной части местных бюджетов. В госбюджете 2012 года доходы местных бюджетов запланированы в объеме 65,6 млрд гривен.

Впрочем, шансов на то, что регионы смогут оставить себе дополнительные доходы, нет. «Перевыполнение не поможет. Если уже принято неформальное решение управлять казначейскими счетами в ручном режиме, то местные власти не смогут потратить ни копейки без согласования с Киевом», — подчеркивает бывший министр финансов Игорь Уманский. А это повышает вероятность того, что в конце года занятые в бюджетной сфере украинцы получат зарплату, а вот денег на ремонт дорог, благоустройство городов, жилищно-коммунальное хозяйство, строительство и прочие местные нужды у государства вообще не найдется.

Реальных механизмов влияния на Кабмин у местных властей немного. Они могли бы повторить опыт 2008 года и подать на правительство в суд. «Однако сегодня никто этого делать не будет, тем более что и тогда суд не помог», — говорит Павел Жебривский. Местные бюджеты очень сильно зависят от правительственных дотаций выравнивания и казначейских займов. Поэтому им не остается ничего другого, как терпеть. По подсчетам этого депутата, много лет проработавшего в бюджетном комитете Рады, сегодня около 70% финансового ресурса государства сконцентрировано в руках Кабмина. В том числе под контролем правительства находятся деньги, предназначенные на социально-экономическое развитие территорий. Поэтому, если кто-то из местных властей начнет критиковать политику Минфина, ему быстро перекроют финансирование, а в канун выборов могут навредить в политической плоскости.

Галина Калачова

Резервы на исходе

Александр Слобожан, эксперт Ассоциации городов Украины по вопросам бюджетной политики: — Одна из основных причин, задерживающих проведение средств казначейством, — это огромный дефицит местных бюджетов, заложенный  в госбюджете-2012. С учетом финансирования потребностей на максимальном уровне дефицит составляет около 30 миллиардов гривен, а для поддержания жизнедеятельности на минимальном уровне — 12 миллиардов. Еще в начале года было понятно, что предусмотренных в госбюджете средств для местных бюджетов хватит только на семь-восемь месяцев. Запланированные объемы финансирования отраслей бюджетной сферы (здравоохранение, образование, соцзащита, физкультура, спорт и другие) были заложены на уровне 40–80 процентов от реальных потребностей в зависимости от отрасли. На седьмом бюджетном месяце, то есть в июле этого года, в госбюджете закончился предназначенный для регионов ресурс. По подсчетам Ассоциации городов Украины, к концу года необходимо увеличить финансирование местных бюджетов не менее чем на четыре миллиарда гривен. В противном случае регионы и дальше будут вынуждены финансировать защищенные расходы за счет средств, предусмотренных на строительство, ЖКХ и другие местные программы развития, а также проводить сокращения. Критическая ситуация уже сложилась в Тростянце Сумской области. Местный совет не получил от районного вовремя финансовую помощь и с 6 августа ушел в бессрочный неоплачиваемый отпуск — у города не оказалось средств, чтобы выплатить зарплату своему совету и учреждениям культуры. Проблема возникла еще в начале года, когда районный совет силовым решением изъял из городского бюджета более одного миллиона гривен, которые предназначались на финансирование учреждений культуры города. А районное финуправление, изъяв более 700 тысяч гривен, уменьшило расходы на содержание аппарата горсовета, и их хватило лишь на семь месяцев.

Кабмин всё решит

Игорь Лысов, заместитель главы Комитета Верховной Рады по вопросам строительства, градостроения и жилищно-коммунального хозяйства и региональной политики, народный депутат (фракция Партии регионов): — В «финансовой» вертикали исполнительной власти, начиная с Нацбанка, Минфина и далее по цепочке, произошел какой-то сбой. Я думаю, что он будет достаточно быстро ликвидирован в работе казначейской службы. Казначейство — это единственный орган, который проводит все платежи по госпрограммам. От его слаженной работы зависит развитие всех секторов экономики. Я не могу сказать, что причины задержек в проведении средств обусловлены разбалансированной финансовой системой. Массового оттока денег сейчас не наблюдается, роста инфляции нет. Такие задержки обычно случаются под конец года. Возможно, сейчас проволочки с проведением средств возникли из-за человеческого фактора. Задержки также можно объяснить временными сбоями в движении финансовых потоков. В случае возникновения кассовых разрывов в госбюджете правительство обязательно использует резервные источники получения средств (ресурсы Нацбанка, размещение гособлигаций) и обеспечит выполнение обязательств местных бюджетов. Я уверен, Кабмин примет все необходимые меры для того, чтобы в дальнейшем казначейство четко выполняло свои обязательства.

Проели ликвидность

Игорь Уманский, бывший исполняющий обязанности министра финансов Украины: — Причина сбоев в поступлении средств на местные счета очевидна: у казначейства просто нет денег на осуществление расходов госбюджета в полном объеме. Поэтому Кабмин «съел» не только ресурс госбюджета, но и воспользовался ликвидной гривней региональных смет. Это напоминает ситуацию кризисных 2000–2009 годов, когда у правительства были такие же проблемы с ликвидностью. Пугает то, что сейчас эти проблемы начались так рано, летом, когда нагрузка на расходную часть госбюджета не столь велика, как в другие отчетные периоды. В кризисное время такая ситуация возникала в четвертом квартале. К концу года нехватка ресурсов, к сожалению, будет чувствоваться всё острее — в четвертом квартале ожидаются крупные выплаты по обслуживанию и погашению госдолга. Местным властям при таких раскладах будет очень непросто. При отсутствии средств в госбюджете Минфин не сможет в полном объеме провести расходы в регионах. По моим подсчетам, годовой дефицит по бюджетам всех уровней может составить 50–70 миллиардов гривен. Вполне возможно, что после июля местные власти начнут хитрить — будут выполнять другие (незащищенные) обязательства, а по социальным расходам писать письма премьеру и президенту. Накануне выборов те не смогут не выплатить зарплату медикам или учителям. Минфин сейчас оказался в очень сложной ситуации — имея огромные проблемы с ликвидностью, он вынужден финансировать раздутые социальные расходы госбюджета.