Конфликты, возникающие в мировой торговле, обычно решаются с использованием принудительных мер, регламентированных правилами ВТО. Однако в некоторых странах придерживаются концепции, что для защиты национальных производителей все средства хороши. Исходно эта идея возникла в США, позднее эстафету подхватили в Европе, а теперь ее агрессивно воплощают в жизнь развивающиеся страны. Причем случаи антидемпинговых расследований не слишком участились – правительства просто принимают превентивные меры для защиты от импорта. Поэтому сейчас на западный мир может обрушиться им же порожденная волна протекционизма, которая двинулась в обратном направлении.
Урок истории
Незаконная или недобросовестная торговая практика иногда создает реальную угрозу национальной промышленности, и правительствам приходится использовать различные средства для ее предотвращения. Поэтому многие экономисты ожидали, что глобальный кризис 2008 года вызовет в мире лавину протекционизма, как это произошло после Великой депрессии, и это воспрепятствует мировой торговле содействовать восстановлению локальных рынков. Самые серьезные опасения вызывала перспектива, что зрелые экономики, которые уже давно были основными потребителями дешевых товаров, произведенных в развивающихся странах, могут закрыть свои границы от импорта, чтобы избежать потери рабочих мест. Тем не менее этого не произошло. Оказалось, что правительства индустриальных стран сознают глобальную природу современной системы поставок и способны отказаться от соблазнительного своей простотой решения – заблокировать иностранную конкуренцию – даже под сильным нажимом со стороны национальных производителей и СМИ.
Вероятно, этому способствовал неудачный опыт США, где на протяжении многих десятилетий культивировалась политика защиты национальных производителей любыми методами. В этой стране защитные функции возложены на Комиссию по международной торговле (ITC), которая наделена широчайшими полномочиями. Она имеет право принимать решения по торговым конфликтам и изменять условия торговли на основании любых критериев, которые сочтет важными. А сталелитейная промышленность страны агрессивно использует этот эффективный инструмент: с конца 1960 годов производители стали возбудили в ITC больше исков, чем компании любой другой отрасли. Однако отнюдь не все конфликты были связаны с незаконной или недобросовестной практикой. Часто иски возбуждали просто с целью избавиться от конкуренции с импортной сталью. И правительство практически всегда предоставляло поддержку национальным производителям, хотя импорт и не был основной причиной их проблем. С этой целью против иностранных экспортеров вводились антидемпинговые и компенсационные пошлины, различные тарифы. Кроме того, для импортной стали часто устанавливалась минимальная продажная цена. Эти и другие меры защиты от импорта были в США постоянной практикой.
Одними из первых жертв такого подхода оказались европейские экспортеры. В 1968 году американские компании возбудили против них серию исков с обвинением в субсидировании отрасли и требованием введения компенсационных пошлин. Эти дела завершились соглашениями о добровольном ограничении, действие которых прекратилось после восстановления мирового рынка в 1974. А в 1977 году развернулась масштабная антидемпинговая кампания против японских производителей, которая привела к созданию системы минимальных цен на импортную сталь. Эта система – ценовый спусковой крючок (TPM) – была введена для ускорения антидемпинговых расследований. Если цена импорта была ниже установленного уровня, министерство финансов могло начать расследование и без иска национальных компаний. Затем систему TPM распространили и на европейскую сталь. В 1974 и 1979 годах в закон внесли поправки, которые давали американским компаниям дополнительные преимущества при рассмотрении антидемпинговых дел, а в 1982 производители стали, неудовлетворенные действием системы TPM, возбудили множество новых исков против демпинга и субсидирования. Эти дела завершились новыми соглашениями о добровольном ограничении импорта, которые действовали на протяжении 10 лет.
В середине 1980 внимание американских производителей сосредоточилось на новых экспортерах – Бразилии и Корее. Результатом большинства исков стали высокие антидемпинговые и компенсационные пошлины. А в 1992 году, когда истекли сроки договоров о добровольном ограничении, была начата новая серия торговых дел. Многие из введенных тогда штрафных пошлин действуют и сейчас.
Азиатский финансовый кризис вызвал глубокий спад на мировом рынке стали, и, начиная с 1999 года, американские производители требовали у правительства ограничить импорт, а лучше – полностью закрыть рынок США. Они утверждали, что иностранная сталь причиняет большой ущерб национальным компаниям и вынуждает их массово сокращать рабочие места. Наконец, в июне 2001 года президент Буш принял новую политику по стали. В порядке осуществления новой стратегии была разработана статья 201, которая регламентировала порядок определения необходимости введения защитных мер против импорта стали. По этому закону доказывать недобросовестную конкуренцию не требовалось. Следовало только доказать, что объемы импорта создают угрозу или причиняют ущерб отрасли. После непродолжительного исследования ITC объявила, что американским производителям причиняет ущерб импорт 16 категорий продукции, и Буш ввел штрафные тарифы на поставки 14 категорий из них.
Однако экономисты считают, что реальные проблемы сталелитейной промышленности практически не были связаны ни с недобросовестной торговой практикой, ни с давлением на рынок со стороны импорта. Производители же утверждали, что ограничения были необходимы, чтобы предоставить им время для модернизации и усовершенствований, которые дадут возможность отрасли успешно конкурировать с иностранными поставщиками. Последующая оценка результатов такой защиты рынка показала, что введенные ограничения не привели к инвестициям в необходимые перемены, а просто дали возможность компаниям на более долгий срок сохранить неэффективную практику. Кроме того, хотя эти меры помогли сталелитейной промышленности выиграть время, они оказали весьма негативное воздействие на использующие сталь отрасли и конечных потребителей.
Отложенный эффект
Эксперты предсказывали и другое возможное последствие решения Буша о сплошной защите рынка. Они опасались, что сталелитейные отрасли других стран, которым нанесен серьезный ущерб безосновательным выдворением с американского рынка, возжелают компенсации, и их правительства введут собственные тарифы на экспорт из США. Такие ответные меры – естественная реакция, направленная на восстановление баланса в правилах торговли. Чтобы избежать подобной реакции, Буш срочно составил список исключений – категорий продукции, на которые сплошная защита не распространялась. Кроме того, он отменил тарифы на экспорт из некоторых развивающихся стран. Фактически Буш попытался умиротворить производителей США, но при этом не причинить серьезного ущерба торговым партнерам страны и не испортить с ними отношения.
Тем не менее реакция торговых партнеров США была весьма бурной. Япония, Южная Корея и ЕС обратились в ВТО с жалобами на незаконность американских тарифов, и в мае 2003 года Организация вынесла вердикт в их пользу. А в декабре того же года Буш отменил тарифы, объявив, что необходимую передышку сталелитейная промышленность получила.
Однако сейчас история протекционизма получила дальнейшее развитие. Западные страны пока воздерживаются от жестких защитных мер, зато эстафету подхватили развивающиеся рынки. Европейская комиссия провела специальное исследование и объявила, что сейчас страны Азии и Латинской Америки активно используют тактику протекционизма, от которой Запад уже отказался. В отчете Комиссии сказано, что за 2013 год в мире появилось больше торговых барьеров (в общей сложности – 154), чем за все предшествовавшее время после 2008. Характерно, что главным злодеем оказался не Китай: наибольшую активность в этой сфере проявляют Аргентина, Бразилия, Индия, Индонезия, Россия и Южная Африка. Например, в октябре 2012 года Бразилия повысила тарифы на импорт в 100 секторах – на 25% выросли пошлины на сталь, пластмассы и машиностроительную продукцию. Аргентина в январе 2013 увеличила тарифы 35%, затем Украина ввела тарифы на 131 категорию импортируемой продукции и пытается пересмотреть условия своего договора с ВТО.
Из недавних примеров можно указать Таиланд, который ввел пошлины против импорта некоторых категорий плоского проката из Индии. В свою очередь, Индонезия собирается ограничить импорт стали, легированной бором. Вводит пошлины на сталь и правительство Зимбабве. Аналогичные меры обсуждает правительство Индии.
Кроме того, используются другие способы ограничения импорта – лицензионные барьеры, технические предписания, внутреннее стимулирование и другие средства устранения иностранной конкуренции. Например, утилизационный сбор, повысивший цену импортных автомобилей в России и Украине. Комиссия отмечает, что многие формы внутристранового протекционизма (например, сертификацию) трудно доказать, причем эти меры часто применяют без предварительного оповещения контрагентов. В результате целые партии товаров оказываются заблокированными на таможнях и складах, а скоропортящиеся грузы пропадают.
По мнению европейских экспертов, стремление некоторых стран расшатать свод правил ВТО создает почву для откровенного и бесконтрольного протекционизма, и потенциальное усиление этой тенденции представляет серьезную угрозу глобальной торговле. А усиление вполне вероятно: до сих пор экономики Азии и Латинской Америки быстро шли на подъем, а теперь их кредитные рынки перешли на нисходящую ветвь цикла, и естественная защита национальных производителей – протекционизм, которому их обучили западные старшие братья.
Галина Резник
