Добыча полезных ископаемых: проблемы и перспективы

Сегодня украинская налоговая система является одной из наименее конкурентоспособных не только среди стран европейского региона, но и на мировом уровне. Это подтверждают регулярные международные рейтинги, а также отзывы предприятий, работающих в Украине. А вот налоговый коэффициент (показатель налогового давления) на экономику в нашей стране (36–38%) соответствует среднеевропейскому.

Низкая эффективность действующей налоговой системы обусловлена, во-первых, неоптимальным распределением налоговой нагрузки между факторами производства, а во-вторых – сложностью администрирования этих налогов. Так как в нашей стране главными источниками доходов бюджета являются человеческие ресурсы и капитал, то как раз они служат основой развития и продвижения инвестиций и инноваций в современной экономике. Но высокая нагрузка на фонд оплаты труда и прибыль предприятий сдерживают инвестиции как в развитие человеческих ресурсов, так и в основные фонды этих предприятий.

В силу несовершенства законодательства есть некоторые проблемные аспекты определения платы за пользования недрами для добычи полезных ископаемых. Причем суть вопроса состоит в том, как правильно определить размер такой платы. Некоторые налоговые органы исчисляют ее не из объема горных работ, а из движения взорванной горной массы, то есть не из объема фактически изъятых полезных ископаемых. А для определения размера платы налоговики нередко просят акты выполненных подрывных работ по договорам добывающих предприятий с предприятиями, выполняющими такие работы.

В соответствии с ч.1 ст.1 закона Украины "О системе налогообложения" установление и отмена налогов и сборов (обязательных платежей) в бюджеты и государственные целевые фонды, а также льгот их плательщикам осуществляются Верховной Радой Украины, Верховным Советом Автономной Республики Крым, а также сельскими, поселковыми, городскими советами в соответствии с данным законом, другими законами Украины о налогообложении. Согласно ч.3 ст.1 закона Украины "О системе налогообложения" ставки, механизм уплаты налогов и сборов (обязательных платежей), а также льготы по налогообложению не могут устанавливаться или изменяться другими законами Украины, кроме как законами о налогообложении. В соответствии со ст.6 Закона Украины "О системе налогообложения" объекты налогообложения, в том числе специальное использование природных ресурсов, определяются законами Украины о налогообложении.

Исходя из этого, делаем вывод, что ставки на объекты налогообложения платы за пользование недрами для добычи полезных ископаемых должны определяться, исходя не из гражданского законодательства, а из положений налогового законодательства. А акты на выполнение работ составляются именно на основании норм гражданского законодательства.

Согласно п.3.1 Инструкции о порядке исчисления и уплаты платежей за пользование недрами для добычи полезных ископаемых, утвержденной приказом Министерства охраны окружающей природной среды и ядерной безопасности Украины, Министерства труда и социальной политики Украины, Государственной налоговой администрации Украины, Государственного комитета Украины по геологии и использованию недр № 207/472/51/157 от 30 декабря 1997 года, предусмотрено, что плата за пользование недрами для добычи полезных ископаемых исчисляется исходя из объемов погашенных в недрах балансовых и внебалансовых запасов (добытых объемов) полезных ископаемых. Объектами платы в данном случае являются объемы погашенных запасов (балансовых и внебалансовых) запасов полезных ископаемых: для металлических полезных ископаемых, нерудного сырья для металлургии, для бурого и каменного угля, горно-рудного, горно-химического и строительного сырья.

В п.3.2 Инструкции указано, что объемы фактически погашенных балансовых запасов полезных ископаемых определяются как сумма объемов добытых полезных ископаемых и фактических их потерь в недрах во время добычи. Но в ней отсутствуют определения терминов "добыча" и "добытые полезные ископаемые", с которых взимается плата. Эти термины являются терминами горнодобывающей промышленности, поэтому объемы погашенных балансовых и внебалансовых запасов полезных ископаемых и объемы добычи полезных ископаемых должны определяться по данным геолого-маркшейдерской документации, а не по другим документам (как в нашем случае – по актам выполненных работ на проведение взрывных работ либо по справкам о движении взорванной горной массы).

В соответствии с п.5 Положения о проектировании горнодобывающих предприятий Украины и определении запасов полезных ископаемых по степени подготовленности к добыче, утвержденного приказом Министерства промышленной политики Украины № 221 от 7 мая 2004 года, добывающими работами является добыча полезных ископаемых из готовой к добыче части месторождения. Добывающие работы включают такие производственные процессы, как отбойка, загрузка, транспортировка и разгрузка полезных ископаемых. Так как отбойка – это отделение полезных ископаемых от массива с одновременным его взрыхлением, то с точки зрения горного законодательства сами взрывные работы являются лишь одной из составляющих процесса добычи, а не самой добычей полезных ископаемых. Потому определение объема добычи должно осуществляться исключительно по данным маркшейдерской документации, государственной статистической отчетности и может контролироваться только органами государственного горного надзора.

С 2005 года для горнодобывающей и газодобывающей промышленности были подняты ресурсные платежи. В частности, за период с 2003 по 2009 год, плата за добывание "бедной" железной руды (доминирующая в Украине) была увеличена в 66 раз, "богатой" – в 74, марганцевой – в 65 раз, коксующегося угля – в более чем 5 раз. Важным решением стало также внедрение относительных (процентных) нормативов к стоимости добытых полезных ископаемых по некоторым их видам. Однако даже сейчас объем ресурсных платежей остается довольно низким, особенно по сравнению с другими странами.

Относительно низкой является не только фискальная эффективность системы ресурсных и экологических платежей. Не лучшим образом реализуется и регулятивная функция, которая должна быть направлена на рационализацию использования природных ресурсов и уменьшение отрицательного экологического влияния. Система налогообложения хозяйственной деятельности, связанной с эксплуатацией природных ресурсов, нуждается в реформировании, которое необходимо осуществить согласно мировому опыту и специфике экономики Украины.

Необходимо повысить фискальную отдачу налогообложения природных ресурсов, не повышая при этом уровень налоговой нагрузки на предприятия добывающей промышленности. Это позволит не только увеличить доходы бюджета, но и реализовать стратегически важные задачи в фискальной политике, в частности снизить уровень налогообложения фонда оплаты труда. Также нужно стимулировать более эффективное и рациональное использование ресурсов добывающими предприятиями. Экономика Украины эксплуатирует природно-ресурсный потенциал в гораздо более превышающих ее нужды объемах, из-за чего получаем как нагрузку на экологию, так и потери экономических выгод.

Если учитывать, что украинский рынок добычи полезных ископаемых является привлекательным для иностранных инвесторов, а объем привлеченных средств за прошлый год увеличился вдвое, то убыточность его является проблемой, требующей решения. Сегодня эти залежи продают за меньшую цену, чем было потрачено на их разведку и открытие. То есть затраты превысили окупаемость.

В прошлом году первичный объем рынка месторождений полезных ископаемых в Украине увеличился почти вдвое – на сумму 140 млн грн. Этот рост связан с интересом отечественного бизнеса и иностранных инвесторов. По официальным данным Госгеослужбы, в 2008 году только на аукционнах продано 70 участков недр на 73 млн грн. В 2009 продано 334 участка недр, за которые госказна получила 137 млн грн.

Но многие участки украинских недр, которые продают на первичном и вторичном рынке, вообще никогда не будут востребованы. Например, известны судебные разбирательства по месторождениям золота Закарпатья (Сауляк, Мужиево, Берегово) за право их владения. Расходы на обладание этим правом могут многократно превысить размер годового дохода государства от продажи месторождений. А вот по месторождениям Украинского щита такого ажиотажа нет, хотя запасы металла в тех и других сопоставимы. То же можно сказать и о месторождениях щебня, титана, нефти, газа и так далее. Другими словами, каждое месторождение уникально, обладает множеством параметров и требует индивидуального подхода к оценке своей стоимости.

Виталий Зеленюк, директор частного предприятия по добыче полезных ископаемых, утверждает: "Из множества отечественных полезных ископаемых подавляющее большинство составляют полезные ископаемые, относящиеся к категории строительных или сырья, из которого производят строительные материалы. Это в основном граниты, глины, известняки. Начиная с 2009 года повышенным спросом начинают пользоваться подземные пресные и минеральные воды".

На сегодня реформа системы ресурсных и экологических платежей является приоритетной в процессе разработки проекта Налогового кодекса. Сейчас планируется исключение из перечня обязательных платежей, которые заменяются единым налогом, налогов на имущество, ресурсных платежей и взносов в Пенсионный фонд Украины, с переводом субъектов малого предпринимательства на уплату этих взносов на общих основаниях.

Основными направлениями реформирования системы платежей за использование природных ресурсов станут:

– усиление влияния системы природно-ресурсных платежей на стимулирование их рационального использования, сохранения и полноценного воспроизводства природных ресурсов путем увеличения размеров платежей в бюджет;

– внедрение ежегодной индексации ставок сборов за пользование радиочастотным ресурсом Украины, за специальное водопользование, за специальное использование лесных ресурсов и платы за пользование недрами в целях, не связанных с добычей полезных ископаемых, с целью учета инфляционных процессов в экономике;

– реформирование платы за землю путем создания справедливой базы налогообложения земельных участков на основе нормативной денежной оценки земли как составной Государственного земельного кадастра, отражающей прогрессивную мировую практику;

– установление платы за землю с учетом особенностей владения и использования земельных участков;

– расширение базы налогообложения земельным налогом путем выравнивания налоговой нагрузки на субъектов хозяйствования в различных сферах экономической деятельности и установление ставок налога для отдельных категорий земли, денежная оценка которых проведена, но размер ставок налога законодательно не определен;

– пересмотр системы льгот по уплате земельного налога с целью отмены льгот, не имеющих социальной направленности и экономического эффекта, и продолжение применения эффективных налоговых льгот;

– введение корректирующего коэффициента к ставкам рентной платы за транспортировку нефти и нефтепродуктов магистральными нефтепроводами и нефтепродуктоводами, транзитную транспортировку трубопроводами природного газа и аммиака по территории Украины в случае изменения тарифов на транспортировку продукции магистральными трубопроводами Украины.

В условиях наращивания масштабов производства добывающей промышленности, роста экспорта продукции данного сектора и ухудшения экологического состояния особое внимание необходимо уделить реализации регулятивного потенциала данной группы обязательных платежей. Следствием экспорта сырья является потеря доходов (причина – консервация сырьевой модели экономики, сужение базы налогообложения НДС, уменьшение притока валютной выручки), поэтому политика ограничения экспорта была бы вполне рациональной. Особенно если учесть, что такой политики придерживаются многие экономически развитые страны. Так, в России, Китае и Индии действует экспортная пошлина на вывоз природных ресурсов (газ, нефть, лес, уголь), есть высокие ставки налогов на добычу полезных ископаемых, а также приняты некоторые специфические меры, например понижающий коэффициент для возмещения НДС экспортерам сырья в Китае или политическое ограничение на вывоз качественного коксующегося угля и ЖРС из России.

В итоге можно лишь констатировать, что проблем и недоработок в области налогообложения добычи полезных ископаемых в Украине много и реформы нужны глубинные. С разработкой проекта Налогового кодекса лед тронулся, направления реформирования дорабатываются, и окончательный перечень планируемых правительством реформ увидим уже осенью.

Евдокия Аран

МинПром