К 15 сентября Кабинет министров, как положено по закону, отправил в Верховную Раду проект государственного бюджета на 2014 год. И тут же вернул его на доработку, даже не дав депутатам возможности ознакомиться с главным финансовым документом страны. Правда, даже нескольких обнародованных цифр хватило, чтобы многие эксперты назвали бюджет будущего года нереальным и невыполнимым. Нашему государству с каждым годом становится все труднее сводить концы с концами. Впрочем, с этой проблемой сталкиваются практически все страны мира, не обладающие обширными запасами нефти и газа.
Невыполнимая задача
В начале сентября, выступая на заседании Кабмина, премьер-министр Николай Азаров поручил Министерству финансов и Министерству экономического развития и торговли подготовить реалистичный проект бюджета на 2014 год, ориентированный на поддержку национального производителя, обеспечение социальных стандартов и импортозамещение.
Поручение, безусловно, хорошее, но совершенно невыполнимое, потому что заявленные в нем цели в значительной мере противоречат друг другу. В реалистичный бюджет в наших условиях невозможно одновременно заложить выполнение социальных обязательств государства и действенные меры по поддержке национальной промышленности и созданию импортозамещающих производств. Если же предусмотреть все необходимые расходы, бюджет тут же станет невыполнимым и нереалистичным. Почему так получается? Для ответа на этот вопрос попробуем рассмотреть современное состояние отечественных государственных финансов.
Проект бюджета на 2014 год составлен на основании ожидаемого в будущем году экономического роста в 3% и инфляции в 8,3%. Объем расходов предполагается установить на уровне около 403 млрд грн. с повышением на 8,9% по сравнению с показателями на текущий год, а расходы планируется увеличить только на 7,9%, до 452,6 млрд грн. Соответственно, бюджетный дефицит должен сократиться от 50,5 млрд грн. или 3,2% от ВВП в нынешнем году до 47,5 млрд грн. или 2,7% от ВВП в будущем.
По словам экспертов, буквально каждую цифру здесь можно подвергнуть обоснованному сомнению. И экономический рост в 2014 году, скорее всего, будет ниже ожидаемого, и инфляции в Украине в последние два года практически нет, а вместо нее имеет место быть дефляция. Однако такой же необоснованный бюджет 2013 года, в который были заложены такие же завышенные темпы роста и инфляция (от нее в немалой степени зависит размер номинальных доходов), по данным правительства, все-таки выполняется. Как сообщает Министерство финансов, по итогам первых 8 месяцев 2013 года дефицит составил около 37 млрд грн., что вполне соответствует плановым показателям, а израсходовано было 252 млрд грн. – на 8% больше, чем в тот же период год назад. Как, собственно, и было изначально заложено.
Насколько эти цифры соответствуют истине, вопрос другой. В последние несколько месяцев в украинских СМИ регулярно появляются сообщения о том, что некоторые расходы, заложенные в госбюджет 2013 года, финансируются далеко не в полной мере. В первую очередь это относится к дотациям, которые государство обязуется выделать местным бюджетам. На эти цели было изначально заложено 55,7 млрд грн. Кроме того, по данным СМИ, с перебоями поступают средства на различные социальные выплаты, финансируемые за счет местных властей. Согласно бюджету-2013, государство должно было направить на них почти 60 млрд грн. В то же время преуменьшенными, по мнению ряда специалистов, являются перечисления Пенсионному фонду (более 88 млрд грн., включая покрытие дефицита ПС и выплату различных надбавок и дотаций), а также субсидии планово убыточному "Нафтогазу Украины", вынужденному поставлять предприятиям теплокоммунэнерго дорогостоящий импортный газ по низким социальным ценам.
Чтобы свести концы с концами в 2014 году, властям, скорее всего, снова придется пойти на негласное секвестирование бюджета либо более плотно заняться пополнением его доходной части. Как заявлял в середине сентября спикер Верховной Рады Владимир Рыбак, чуть ли не основной причиной проволочек с составлением госбюджета является нерешенность вопроса с ценами на российский природный газ, но это явно пустая отговорка. Так как Украина не собирается присоединяться к Таможенному союзу, с ценами на газ как раз все понятно. Они будут определяться по формуле, в основании которой лежат нефтяные котировки с лагом в 9 месяцев. Это означает, что в первом полугодии 2014 года они будут находиться на уровне, близком к 400 долл./тыс. куб. м, а во втором – незначительно повысятся. Включение в уравнение газа, закупаемого в Европе, понизит среднегодовую цену на 2-5 долл./тыс. куб. м, но принципиальных изменений не внесет.
Судя по всему, в правительстве сейчас обсуждаются совсем иные вопросы. Как отмечали в последние дни некоторые отечественные СМИ, одним из возможных вариантов пополнения бюджета называется повышение налоговой нагрузки на крупный бизнес посредством введения в действия Закона о трансфертном ценообразовании и, возможно, налога с оборота и с нежилой недвижимости. Помимо этого, очевидно, на повестке дня находится и вариант с резким сокращением расходов на субсидирование цен на газ и электроэнергию, а также коммунальных тарифов для населения. По некоторым оценкам, затраты на эти цели достигают 50-70 млрд грн. в год. К тому же, повышения цен и тарифов требует от Украины Международный валютный фонд, а положение об отмене перекрестного ценового субсидирования включено в текст соглашения об ассоциации с ЕС, которое, скорее всего, будет подписано в ноябре.
Впрочем, так или иначе, приходится признать, что денег, оказывающихся в распоряжении правительства, постоянно и катастрофически не хватает для выполнения всех его функций и задач. Сегодня власти в состоянии лишь худо-бедно поддерживать на минимально достаточном уровне социальную сферу, дотировать угледобычу и финансировать необходимые проекты наподобие текущего ремонта теплотрасс или латания дорожного покрытия. Использовать государственные средства для целей развития в настоящее время невозможно в принципе. Правительство не в состоянии даже толком поддерживать предприятия, оставшиеся в государственной собственности, а о реализации крупных программ вроде обнародованной весной программы активизации отечественной экономики, очевидно, не может быть и речи.
Общие проблемы
Конечно, проблемы с бюджетным финансированием испытывает сегодня не только Украина. Можно сказать, что они актуальны почти для всех государств мира, за исключением тех, что получают сверхдоходы от экспорта нефти, газа и других ценных природных ресурсов (например, Австралия солидную долю национального дохода получает от экспорта угля и железной руды).
Что говорить, если даже правительство США с 1 октября было вынуждено отправить в неоплачиваемые отпуска 800 тыс. госслужащих, так как президентская администрация и оппозиция в Конгрессе не смогли договориться о параметрах бюджета на будущий год. Между прочим, в 2013 году дефицит государственного бюджета в США составил более 900 млрд долл. и превысил 6% от ВВП – на этом фоне даже Украина с ее проблемами выглядит более-менее благополучно.
По словам американских специалистов, резкий рост бюджетного дефицита и государственного долга в США в последнее десятилетие обусловлен несколькими факторами. Отчасти виновато старение населения, из-за чего подскочили затраты на медицину, которая в США очень дорогостоящая и в значительной мере оплачивается государством. Отчасти – влияние экономического кризиса 2008 года, разорившего одни компании и ухудшившего финансовое состояние других, что привело к падению объема налоговых поступлений и одновременно потребовало от государства увеличения выплат пособий по безработице и других видов помощи. Отчасти – плоды проведенного еще администрацией Джорджа Буша массированного сокращения налогов для корпораций и состоятельных американцев в надежде на то, что сэкономленные средства будут вложены в экономику. Наконец, частично к нарастанию дефицита привели чрезвычайные государственные расходы наподобие войн в Ираке и Афганистане, программы помощи банкам во время кризиса 2008 года или программы посткризисного стимулирования экономики и создания рабочих мест (ничего не простимулировано, в лучшем случае получилось перевести спад в стагнацию).
Однако многие финансовые проблемы США и других западных стран имеют структурный характер. Правительствам повсеместно стало не хватать средств в начале прошлого десятилетия, когда в мире в основном завершился процесс глобализации, и транснациональные корпорации практически потеряли возможность наращивания доходов и прибыли за счет экстенсивного роста и освоения новых пустых рынков. Именно тогда большой бизнес пошел по пути интенсификации и сокращения затрат посредством различных схем оптимизации налогообложения и ликвидации избыточных рабочих мест. В США в первой половине 2000 годов корпорации практически полностью демонтировали созданную ими в 1960-1970 годы систему внутренних социальных гарантий, переложив все расходы на пенсионное и медицинское обеспечение своих бывших сотрудников на государство.
Впрочем, в США продолжают оперировать и платить кое-какие налоги крупнейшие корпорации мира. В госбюджете 2013 года было запланировано получение 348 млрд долл. от налога на корпоративный доход. На его долю приходится целых 12% бюджетных поступлений против 10,1% (или 189,4 млрд долл.) в 2000 году. Гораздо хуже пришлось таким странам как Греция, Португалия, а также государствам Балтии, для которых вступление в ЕС обернулось ликвидацией большей части национальной промышленности и, соответственно, сокращением числа крупных налогоплательщиков. В проблемных странах ЕС большую часть ВВП создает малый и средний бизнес, а с него трудно получить серьезные налоговые поступления.
С точно такой же проблемой столкнулась и Украина, в последнее десятилетие уступившая импорту почти весь свой потребительский рынок, за исключением продуктов питания. В государственном бюджете за 2004 год на долю налога на прибыль предприятий приходилось 28,4% налоговых поступлений. В 2013 году этот показатель упал до 18,8%. Десять лет тому назад планировалось, что НДС с товаров, работ, услуг, произведенных (оказанных) в Украине, даст (за вычетом возврата) 17% собранных налогов. В прошлогоднем бюджете его вклад сократился до 13,6%. Зато доля НДС на импорт возросла с 2004 по 2013 год от 27,7 до 37,5%, прибавив почти 10 п.п.
Конечно, облагать налогом импорт – это, наверное, неплохо для бюджета, но растущий внешнеторговый дефицит является серьезной угрозой для экономической стабильности Украины и оказывает давление на гривну. Вполне вероятно, что в какой-то момент отечественную валюту придется подвергнуть резкой девальвации, что приведет к сужению торгового дефицита путем падения объемов импорта, как это уже было в 2009 году. Так что основывать бюджет на импортном НДС, пожалуй, несколько недальновидно.
Финансовые проблемы украинского государства связаны, прежде всего, с неэффективной структурой отечественной экономики, большую часть которой составляют сырьевые и традиционные индустриальные отрасли и сельское хозяйство, имеющие, к тому же, значительную экспортную ориентацию. Это означает, во-первых, низкий уровень добавленной стоимости. Украинские компании имеют относительно невысокую прибыльность (по крайней мере, официально) и, соответственно, отчисляют в бюджет сравнительно небольшие суммы. Во-вторых, для таких компаний заработная плата и социалка являются чистой воды издержками, пустой тратой денег.
Львиная доля украинских предпринимателей не могут повторить слова Генри Форда, заявлявшего о том, что его рабочие должны получать достаточно денег, чтобы иметь возможность приобретать автомобили, которые они собирают. Продукция украинских компаний, как правило, на внутренний потребительский рынок не ориентирована. В результате отечественный бизнес совершенно не заинтересован в повышении жизненного уровня населения, скорее, наоборот, стремится максимально переложить социальную ношу на государство.
Кроме того, значительная доля украинской экономики – это малый бизнес, занятый главным образом в торговле и сфере услуг. Серьезным налогоплательщиком он, как правило, не может быть по определению, – хорошо бы себя прокормить.
Чтобы государственный бюджет перестал быть хронически дефицитным и включать в себя только самые необходимые социальные расходы, необходимо, чтобы в стране наличествовали достаточно крупные компании, способные выпускать конкурентоспособную продукцию, получать высокую прибыль и делиться ею с государством. При этом власть должна быть достаточно действенной, чтобы обеспечивать уплату налогов и защищать своих производителей от заведомо более сильных транснациональных корпораций. Однако в условиях открытости украинской экономики и европейского направления ее интеграции проведение такой политики, пожалуй, нереально.
Пока правительство еще имеет возможность покрывать дефицит бюджета за счет заимствований. Благо государственный долг составляет еще менее 40% от ВВП. Но рано или поздно возможности проведения прежней политики будут исчерпаны, и тогда придется по одежке протягивать ножки.
Виктор Тарнавский
