Реформа Совбеза ООН — долгоиграющая проблема

В начале ноября министр иностранных дел Украины Павел Климкин дал интервью "5 каналу" и подчеркнул особую необходимость реформировать Совет Безопасности ООН, поскольку право вето остается в руках страны, совершившей акт агрессии против соседа. Министр отдельно уточнил, что речь идет о коренной реформе системы международных отношений, в частности — системы ветирования среди постоянных членов СБ ООН.

За месяц до этого представитель России в СБ ООН Виталий Чуркин заявил, что Россия выступит против требования некоторых стран изменить порядок использования вето в Совете. Но на реформы в целом согласится.

Проблема реформы и ветирования в Совете Безопасности — тема старая. Она так или иначе возникает всякий раз, когда на мировой арене происходят кардинальные встряски. Который год в кругах специалистов по международным отношениям ведется дискуссия, каким образом возможно (и возможно ли) реформировать Совбез, чтобы его деятельность лучше отражала изменившийся миропорядок.

В 2013 году, до того, как проблема вето и постпредства в СБ ООН встала ребром (вследствие агрессивной деятельности одного из постоянных членов организации), Соня Ротвелл написала статью, в которой описала основные проблемы и перспективы реформирования Совета. Тем статья интересней, что заявленная в ней проблематика подчеркнута событиями последнего года, и ставит кардинальный вопрос: можно ли вообще говорить об эффективности работы Совета Безопасности в условиях, когда постоянный член организации, совершающий противоправные действия, имеет эксклюзивную возможность ветировать их рассмотрение.

По слишком многим проблемам глобального значения ООН заходит в тупик. Совет Безопасности, воплощающий в своем нынешнем виде послевоенную олигополию в текущем составе, отчаянно нуждается в реформах, чтобы дать полномочия более широкой мировой общественности и улучшить свою эффективность. Но те, чье место за столом переговоров, идут на это неохотно, — пишет Соня Ротвелл для Open Democracy.

Заявление Саудовской Аравии от 18 октября о том, что она не будет занимать тяжело отвоеванное кресло в Совете Безопасности ООН, вряд ли усилит движение к переменам. Несмотря на растущее давление пересмотреть систему членства и пути функционирования, СБ ООН успешно устоял перед лобби, стремящимся к модернизации. В итоге, предоставление драгоценного права вето любому новому члену оказалось самым большим камнем преткновения на пути изменений. Но на фоне предупреждений, что в случае отсутствия реформ в СБ ООН он рискует потерять функциональное значение, каковы барьеры и возможности этого процесса?

Вот наиболее свежий пример, как внутренняя политика может подорвать политику, казалось бы, не связанную с СБ ООН — проблема России с мятежной Чечней, заявляющей свою идентичность и требующей независимости. Благодаря этому конфликт в Сирии территориально неприятно близок к Владимиру Путину. Кроме того, влияние России на Ближнем Востоке со времен холодной войны уменьшилось. Она серьезно поддерживает Асада, одного из оставшихся ее союзников в регионе, и намерена укреплять его режим. В то же время Китай известен блокированием вмешательства во "внутренние дела" стратегических союзников, что делает его мощным игроком в Совете.

Два с половиной года дипломатического тупика, в конце концов, завершились в сентябре 2013 года, когда США и Россия договорились поспособствовать, чтобы Сирия разобрала свой нарождающийся арсенал химического оружия. Ранее Россия и Китай ветировали три резолюции в СБ ООН, призванные заставить президента Сирии Башара Асада отказаться от власти.

Вряд ли будут бороться с национальными интересами — этим очень человеческим изъяном в механизме Совета, хотя его влияние можно сделать опосредованным, определив, что для ветирования резолюции СБ ООН должен обладать большинством голосов. В случае с Сирией это значит, что резолюции были бы приняты тремя голосами против двух.

Конкурирующие претензии

Основная критика пяти постоянных членов (или P5) заключается в том, что группе не хватает представителей из Африки и Латинской Америки, она представляет собой платформу для затухающих, а не восходящих сил и не дает места экономически сильным странам, таким как Индия и Германия. В целом глобальное влияние поворачивается в направлении Азии и прочь от Запада, а это значит, что состав Совета Безопасности ООН отражает колониальную систему после Второй мировой войны, которая печальным образом устарела, но до сих пор обладает мощью.

Были сформированы группы, с целью лоббировать получение постоянного представительства в СБ ООН или, как минимум, сделать Совет более репрезентативным. Группа G4 — Бразилия, Германия, Индия и Япония — хочет расширить Совет Безопасности до 25 членов, он будет включать шесть дополнительных постоянных членов и четыре непостоянных. Новые постоянные позиции гарантируют два места для Африки, два для Азии, одно для Латинской Америки и стран Карибского бассейна (GULAC), и по одному месту для Западной Европы и других стран.

Однако правила ООН заключают, что изменение состава группы P5 предполагает изменение устава ООН, а это и другие похожие решения принять трудно. Для успеха также потребуется поддержка двух третей Генеральной Ассамблеи — включая нынешнюю группу P5. Как уже понятно, само по себе это становится огромным препятствием.

Сложные отношения между Китаем и Японией, только недавно подвергшиеся серьезной проверке в неразрешенном конфликте по поводу Сенкаку/Дяоюйдао, находятся в нестабильном состоянии (это в лучшем случае). Будет ли Китай в настроении согласиться, чтобы его соседа пустили в такой эксклюзивный клуб? В лучшем случае, сомнительно — особенно после 2005 года, когда Китай пытался блокировать членство Японии (в значительной степени по причине многолетней вражды, длящейся с 19 века). В равной степени, учитывая их соперничество в рамках Европейского Союза, захочет ли Франция видеть своего соседа и бывшего врага, Германию, сидящим рядом на Совете Безопасности?

Претензия Германии отражает другой вопрос из самой сути борьбы за статус постоянного члена Совета Безопасности: что именно определит право быть избранным? Вклад Германии в общий бюджет ООН привязан к размеру ее экономики, и это делает ее одним из пяти главных доноров.

Группа G4 определила, что взнос страны в миротворческие операции должен играть определяющую роль в членстве в группе постоянных членов P5. Но если определяющим фактором членства станет экономическая мощь, финансовые императивы могут стать двигателем организационной повестки дня — а это значит, выиграют более богатые нации. Это также оттеснит на обочину страны с нездоровым платежным балансом и отчаянной необходимостью в помощи в сфере безопасности, они будут отданы на милость более сильным, богатым странам.

Но формально основное преимущество кандидатов группы G4 заключается в движении к более честно представленным региональным интересам. Если добавить предложение по Индии, Бразилии, Германии и Японии, общее количество представителей в СБ ООН от Азии — трое, Европы (включая Россию) — четыре, Южной Америки — один и Северной Америки — один.

Но право вето, так ревностно охраняемое членами P5, может не быть предоставлено новым членам. И хотя постоянное членство станет для них улучшением нынешнего состояния дел — в более длительной перспективе это улучшит общую институциональную память — в прикладном виде это вряд ли будет отличаться от нынешнего переменного членства в Совете Безопасности.

План Б?

В 2004 году по распоряжению генерального секретаря ООН Кофи Аннана Группа высокого уровня по угрозам, вызовам и переменам, состоящая из 16 представителей, собралась, чтобы выработать план реформ Совета Безопасности. Группа предложила два варианта: один предполагал добавить шесть новых постоянных членов без права вето, и в дальнейшем — три непостоянных места; второй предложил добавить восемь членов, с обновлением состава каждые четыре года, также без права вето, с одним непостоянным местом.

Другой план в похожих чертах, хотя бюрократически более сложный, поступил от организационной группы, известной под именем "Объединившиеся ради Консенсуса" (ранее — Coffee Club). В нее входит Италия, Испания, Турция, Южная Корея, Мексика и Аргентина. Она выдвинула предложения по увеличению репрезентативности СБ ООН.
В 2005 году эта группа призвала к расширению непостоянного членства, сохраняя при этом текущий состав постоянной группы; увеличение количества членов с правом вето также не предполагалось. Дополнительные члены должны были быть избраны Генеральной Ассамблеей с должным вниманием ко "вкладу членов ООН в поддержание международного мира и безопасности и другие задачи Организации, и непредвзятому географическому распределению".

В рамках этого предложения, шесть членов будут из африканских стран, пять — из Азии, четыре — из Латинской Америки и стран Карибского бассейна, три — из Западной Европы и "других" стран, и два — из Восточной Европы.

Непостоянные члены должны быть избраны на двухлетний срок в своих регионах, для них остается возможность непосредственного переизбрания. Этот план был очерчен в 2009 году, предлагая дополнительные места на более длительный период — три и пять лет.

Преимуществом этой системы станет тот факт, что новые члены будут выдвигаться регионами, а конкретное государство займет свое место по решению региональной группы. И без реформирования группы P5 это улучшит безопасность непостоянной группы, предоставит возможность дольше занимать свое место, укреплять доверие и институциональную память, и соответственно лучше работать на региональном и глобальном уровне.

С африканской позиции, Африканский Союз сформулировал известный в дальнейшем Консенсус Эзулвини, в рамках которого он намерен добиваться как минимум двух постоянных мест в группе P5 — принципиально с правом вето — и пятью дополнительными непостоянными местами. Документ обоснованно подчеркивает, что хотя Африка принципиально выступает против практики вето, пока та существует, она должна быть доступна для всех постоянных членов Совета Безопасности. Требование Африки обладает тем преимуществом, что принципиально поддерживается практически всеми.

Будущее

Непременный парадокс заключается в том, что для реформы Совета Безопасности необходимы голоса пяти стран с верховной властью в руках, готовых отказаться от некоторой ее части. Кроме того, заглядывая в будущее, захотят ли новые члены расширенного СБ ООН отказаться от своего статуса, если глобальная динамика распределения власти окончательно качнется в другую сторону (а это непременно произойдет)?

С точки зрения членства, организация может похвастаться успехом, ее участие в международных отношениях действительно обладает серьезным весом. Но можно отметить разрыв между Генеральной Ассамблеей и Советом Безопасности. Участники Генеральной Ассамблеи жалуются на недостаток прозрачности в Совете Безопасности и даже непостоянные члены могут буквально оказаться за дверьми, когда группа P5 пожелает обсудить проблемы наедине.

Политическая воля ведущих стран — именно она приводит к проволочкам в развитии любого из этих планов; а проблемы, не связанные с реформой ООН, продолжают вызывать разногласия среди остальной части членов ООН. Например, последние действия Саудовской Аравии могут быть частично продиктованы более прозаическим раздражением в адрес попыток Ирана сблизиться с Западом через ООН, а не фрустрацией по поводу вялых реформ.

Но для кардинальных изменений есть прецедент. В 1960 гг, непостоянное членство Совета Безопасности было расширено с шести до десяти представителей. Несмотря на четко высказанные возражения постоянных членов, в конце концов они это ратифицировали, и это стало законом для ООН. Можно ли этот успех воспроизвести в очень отличающихся условиях миропорядка и намного более широким составом ООН — другой вопрос.

Случиться может следующее: если организации — такие как ЕС, Африканский Союз или Лига арабских государств — станут сильнее, они могут получить еще большую роль в сфере миротворчества и безопасности в рамках ООН, с озвученными предписаниями или без них. Если государства не увидят решения своих требований в Нью-Йорке или Женеве, они могут решить искать справедливости в своих региональных представительствах. Если это произойдет, давление на необходимость провести реформу СБ ООН может ослабнуть, но такой исход, возможно, снизит и статус организации. Вероятно, именно эта перспектива сможет ознаменовать перемены.

Перевод: Екатерина Федоришина